최신판례
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2016.6
[1] 행정처분과 관련하여 국가나 지방자치단체의 손해배상책임이 성립하려면 행정처분을 담당한 공무원에게 직무집행상의 고의 또는 과실이 있어야 하고, 이때 공무원의 과실 유무는 보통 일반의 공무원에게 요구되는 객관적 주의의무를 기준으로 판단하여야 한다. 또한 어떠한 행정처분이 잘못된 법령해석에 근거한 것이라고 하더라도 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없고, 객관적 주의의무를 위반함으로써 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 수 있는 정도에 이르러야 국가배상법 제2조가 정한 국가배상책임의 요건을 충족한다. 이때 객관적 정당성을 상실하였는지는 침해행위가 되는 행정처분의 태양과 목적, 피해자의 관여 여부 및 관여의 정도, 침해된 이익의 종류와 손해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에 부담시킬 만한 실질적인 이유가 있는지에 따라 판단하여야 한다.[2] 환경부장관이 광역지방자치단체장에게 음식물류 폐기물 감량의무사업자가 음식물류 폐기물을 스스로 감량하고자 하는 경우 구 폐기물관리법 시행규칙(2008. 8. 4. 환경부령 제295호로 개정되기 전의 것) 제14조 [별표 5] 제2호 (다)목 2)에서 정한 기준에 적합한 감량기기만을 사용하여야 하고, 분쇄 또는 소멸된 고형물을 물과 함께 하수 등으로 배출하는 기기는 사용이 불가하므로 위 기준에 적합하지 않은 감량기기를 사용하는 감량의무사업자에 대하여 감량방법의 변경, 사용금지 등의 조치를 취할 것을 요청하였는데, 음식물류 폐기물 액상분해 소멸방식 처리기를 제조·판매하는 甲 주식회사가 국가를 상대로 손해배상을 구한 사안에서, 위 규정은 제한적·열거적 규정인데, 甲 회사가 제조·판매한 처리기에 의한 음식물류 폐기물 처리방법은 위 규정에서 정한 방법이 아닌 점 등에 비추어, 환경부장관이 감량의무사업자를 대상으로 위 규정에 정하지 아니한 방법으로 음식물류 폐기물을 처리하지 않도록 요청한 것이 위법하다고 단정할 수 없고, 담당 공무원의 고의 또는 과실이 있었다고도 볼 수 없는데도, 국가배상책임을 인정한 원심판단에 법리오해의 위법이 있다고 한 사례.
2016.6
[다수의견] 군사법원법 제2조가 ‘신분적 재판권’이라는 제목 아래 제1항에서 ‘군형법 제1조 제1항부터 제4항까지에 규정된 사람’이 ‘범한 죄’에 대하여 군사법원이 재판권을 가진다고 규정하고 있으므로, 위 조항의 문언해석상 군인 또는 군무원이 아닌 국민(이하 ‘일반 국민’이라 한다)이 군형법 제1조 제4항 각 호에 정한 죄(이하 ‘특정 군사범죄’라 하고, 그 외의 범죄 등을 ‘일반 범죄’라 한다)를 범함으로써 군사법원의 신분적 재판권에 속하게 되면 그 후에 범한 일반 범죄에 대하여도 군사법원에 재판권이 발생한다고 볼 여지가 있다. 그러나 헌법 제27조 제2항은 어디까지나 ‘중대한 군사상 기밀·초병·초소·유독음식물공급·포로·군용물에 관한 죄 중 법률이 정한 경우’를 제외하고는 일반 국민은 군사법원의 재판을 받지 아니한다고 규정하고 있으므로, 이러한 경우에까지 군사법원의 신분적 재판권을 확장할 것은 아니다. 즉, 특정 군사범죄를 범한 일반 국민에게 군사법원에서 재판을 받아야 할 ‘신분’이 생겼더라도, 이는 군형법이 원칙적으로 군인에게 적용되는 것임에도 특정 군사범죄에 한하여 예외적으로 일반 국민에게 군인에 준하는 신분을 인정하여 군형법을 적용한다는 의미일 뿐, 그 ‘신분’ 취득 후에 범한 다른 모든 죄에 대해서까지 군사법원에서 재판을 받아야 한다고 새기는 것은 헌법 제27조 제2항의 정신에 배치된다.군사법원법 제2조 제2항은 예컨대 군에 입대하기 전에 어떠한 죄를 범한 사람이 군인이 되었다면 군사법원이 그 죄를 범한 군인에 대하여 재판을 할 수 있도록 하려는 취지임이 명백하다. 군사법체계의 특수성에 비추어 볼 때 이러한 경우에는 군사법원이 재판권을 행사하여야 할 필요성과 합목적성이 충분히 인정된다. 그러나 일반 국민이 특정 군사범죄를 범하였다 하여 그 전에 범한 다른 일반 범죄에 대해서까지 군사법원이 재판권을 가진다고 볼 것은 아니다. 군인 등은 전역 등으로 그 신분을 상실하게 되면 특별한 경우를 제외하고는 군 재직 중에 범한 죄에 대하여 일반 법원에서 재판을 받게 된다. 그러나 일반 국민은 특정 군사범죄를 범하여 일단 군사법원의 신분적 재판권에 속하게 되면 그 신분에서 벗어날 수 있는 방법이 없다. 즉, 일반 국민이 군형법 제1조 제4항 각 호의 죄를 범한 경우에 그 전에 범한 어떠한 죄라도 아무런 제한 없이 군사법원에서 재판을 받게 한다면 군인보다 오히려 불리한 처지에 놓이게 된다. 위와 같은 해석은 헌법 제27조의 정신에 부합하지 아니한다. 결론적으로, 군사법원이 군사법원법 제2조 제1항 제1호에 의하여 특정 군사범죄를 범한 일반 국민에 대하여 신분적 재판권을 가지더라도 이는 어디까지나 해당 특정 군사범죄에 한하는 것이지 이전 또는 이후에 범한 다른 일반 범죄에 대해서까지 재판권을 가지는 것은 아니다. 따라서 일반 국민이 범한 수 개의 죄 가운데 특정 군사범죄와 그 밖의 일반 범죄가 형법 제37조 전단의 경합범 관계에 있다고 보아 하나의 사건으로 기소된 경우, 특정 군사범죄에 대하여는 군사법원이 전속적인 재판권을 가지므로 일반 법원은 이에 대하여 재판권을 행사할 수 없다. 반대로 그 밖의 일반 범죄에 대하여 군사법원이 재판권을 행사하는 것도 허용될 수 없다. 이 경우 어느 한 법원에서 기소된 모든 범죄에 대해 재판권을 행사한다면 재판권이 없는 법원이 아무런 법적 근거 없이 임의로 재판권을 창설하여 재판권이 없는 범죄에 대한 재판을 하는 것이 되므로, 결국 기소된 사건 전부에 대하여 재판권을 가지지 아니한 일반 법원이나 군사법원은 사건 전부를 심판할 수 없다. [대법관 김용덕, 대법관 박상옥의 별개의견] 군형법 및 군사법원법은 헌법 제27조에 기초하여 군인, 군무원 및 그 밖의 일정한 일반 국민에 대하여 군형법을 적용하여 군사법원에 재판권을 인정하고, 아울러 그들이 범한 다른 일반 범죄에 대하여도 군사법원에서 재판할 수 있도록 정하고 있다. 그런데 군형법 및 군사법원법의 관련 규정들에 비추어 보면, 군형법상의 범죄 등과 같은 군사 관련 특수한 사유로 인하여 군사법원에 재판권이 인정되는 경우(이하 이에 해당하는 범죄를 ‘군사 범죄 등’이라 한다)에 이는 고유의 재판권으로서 일반 법원이 행사할 수 없지만, 군사 범죄 등이 아닌 일반 범죄를 범한 경우에 군사법원에 인정되는 재판권은 군사 범죄 등에 관하여 군사법원에서 재판이 이루어짐을 전제로 하여 함께 재판할 수 있도록 인정된 임의적인 것으로서 그에 대한 일반 법원의 재판권이 당연히 소멸된다고 할 수 없다. 따라서 군사 범죄 등이 아닌 일반 범죄의 경우에는 군사법원의 재판권과 일반 법원의 재판권이 병존할 수 있고, 해당 범죄에 대한 구체적인 재판권에 관하여 다툼이 있는 경우에는 대법원이 군사법원법 제3조의2에 의한 재정 절차에 의하여 재판권을 행사할 법원을 정할 수 있다. [대법관 박병대, 대법관 김창석, 대법관 김신의 반대의견] 군사법원법 제2조 제2항이 “군사법원은 제1항 제1호에 해당하는 사람이 그 신분 취득 전에 범한 죄에 대하여 재판권을 가진다.”라고 한 것은 군인·군무원 등 행위자의 신분적 지위 자체로 군형법의 적용을 받는 군형법 제1조 제1항부터 제3항까지의 사람에 한하여 적용되는 것으로 제한하여 해석할 것이지 이를 제4항의 경우에도 적용된다고 볼 것은 아니다. 그러한 해석은 헌법 제27조가 일반 국민에게 군사법원의 재판을 받지 아니할 기본권 등을 보장한 근본정신에 배치되므로 합헌적 제한 해석을 함이 마땅하다. 그런데 일반 국민이 군사법원의 재판권 대상인 특정 군사범죄와 일반 법원의 재판권 대상인 일반 범죄를 범하여 형법상 실체적 경합범 관계로 처벌받아야 할 경우라든가 동일한 기회에 여러 가지 물건을 함께 절취하였는데 그 가운데 군용물이 섞여 있어서 전체로서 단순 1죄로 처벌되어야 할 경우 또는 일정 기간 동안 단일한 범의로 여러 번에 걸쳐 절도 범행을 하였지만 전체가 포괄일죄의 관계에 있거나 상습절도에 해당하여 1죄로 처벌되어야 하는데 범행 목적물에 군용물도 포함되어 있어서 범행 대상 물건에 따라 일반 법원과 군사법원이 재판권을 나누어야 할지 아니면 하나의 법원에서 함께 재판을 받도록 해야 할지를 정해야 할 때가 생긴다. 군인 등이 그 신분을 가진 상태에서 특정 군사범죄와 일반 범죄를 범하였는데 전역으로 군인 신분을 벗어난 경우에도 마찬가지 문제가 생긴다.군사법원법 제3조의2가 규정한 재정신청 제도는 바로 이러한 경우에 어느 법원에서 재판권을 행사할지를 대법원이 결정하도록 한 것이고, 대법원은 여러 가지 사정을 고려하여 자유재량으로 재판권을 행사할 법원을 재정하면 된다. 그러므로 재판 대상인 범죄에 특정 군사범죄와 일반 범죄가 혼재되어 있는 경합범의 경우에도, 범죄별로 재판권을 행사할 법원을 나누도록 할 것인지는 대법원이 재정결정으로 정할 수 있다. 다만 일반 국민이 군사법원의 재판을 받지 않을 권리는 헌법이 보장한 기본권이므로, 군인·군무원 등 본래의 신분적 요소가 아니라 특정 군사범죄를 범하였다고 하는 행위적 요소 때문에 군사법원의 재판권 행사 대상이 된 경우에는 특정 군사범죄 이외의 일반 범죄에 대하여는 일반 법원에서 재판을 받도록 한 것이 헌법 규정이다. 따라서 그 경우에는 대법원이 재정결정을 할 때에도 특정 군사범죄와 일반 범죄를 분리하여 군사법원과 일반 법원에서 따로 재판을 받도록 하거나 특정 군사범죄까지 일괄하여 일반 법원에서 재판을 받도록 정할 수는 있지만, 일반 범죄까지도 군사법원에서 재판을 받도록 하는 것은 헌법상 기본권을 침해하는 결과가 되므로 허용될 수 없다. [대법관 이기택의 반대의견] 누가 어떤 범죄행위를 하였다고 하는 것은 형사재판의 시작임과 동시에 결말이기도 하다. 범죄자가 누구인지를 떠나서는 적정한 형벌을 부과할 수 없으며, 수 개의 범죄행위 역시 이를 구분하여 따로따로 형사법적으로 적정하게 평가할 수는 없다. 일반 법원과 군사법원은 법률심인 상고심 법원을 함께 하는 것 외에는 별도로 조직되어 운영되고 각각 고유한 형사재판권 영역을 담당하고 있다. 현행법상 일반 법원과 군사법원의 재판권에 관한 규정은 헌법 제27조 제2항, 제110조 제3항에 근거한 군사법원법 제2조가 있다. 군사법원의 재판권의 대상을 규정하고 있는 군사법원법 제2조는 재판권의 대상을 범죄가 아니라 사람을 기준으로 구분하고 있다. 한 사람의 피고인에 관한 일반 법원과 군사법원 사이의 재판권의 분리를 전제로 한 법령은 찾을 수 없다. 한 사람이 범한 특정 군사범죄와 일반 범죄에 대하여 재판권의 분리는 타당하지 아니하다. 헌법 제27조 제2항, 제110조 제3항과 군사법원법 제2조의 규정 등은 모두 군인 등이 아닌 국민은 군사법원의 재판을 받지 않는다는 원칙에 대한 특별법의 지위에 있다고 볼 수밖에 없는 이상 군사법원이 기소된 모든 범죄에 대하여 재판권을 갖는다.
2016.5
1. 법률의 제⋅개정 행위를 다투는 권한쟁의심판의 경우에는 국회가 피청구인적격을 가지므로, 청구인들이 국회의장 및 기재위 위원장에 대하여 제기한 이 사건 국회법 개정행위에 대한 심판청구는 피청구인적격이 없는 자를 상대로 한 청구로서 부적법하다.2. 청구인들은 2016. 1. 11. 이 사건 가결선포행위에 대한 심판청구를 하였는데, 이것은 가결선포행위가 있은 날인 2012. 5. 2.로부터 180일이 경과한 후에 이루어진 심판청구로서 청구기간을 도과하였음이 명백하므로 부적법하다.3. 국회법 제85조의2 제1항에 의하면, 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건지정동의가 소관 위원회 위원장에게 제출되어야 위원장은 무기명투표로 표결을 실시할 의무를 부담하게 되는 것이고, 소관 위원회 소속 위원들도 비로소 신속처리안건지정동의를 표결할 권한을 가지게 된다. 이 사건의 경우 신속처리대상안건 지정동의가 적법한 요건을 갖추지 못하였으므로, 이 사건 표결실시 거부행위로 인하여 기재위 소속 위원인 청구인 나○린의 신속처리안건지정동의에 대한 표결권이 직접 침해당할 가능성은 없다. 가사 청구인 나○린의 주장과 같이 국회법 제85조의2 제1항 중 재적위원 5분의 3 이상의 찬성을 요하는 부분이 위헌으로 선언되더라도, 피청구인 기재위 위원장에게 신속처리대상안건 지정요건을 갖추지 못한 신속처리안건지정동의에 대하여 표결을 실시할 의무가 발생하는 것은 아니므로 그 위헌 여부는 이 사건 표결실시 거부행위의 효력에는 아무런 영향도 미칠 수 없다. 따라서 이 사건 표결실시 거부행위는 청구인 나○린의 신속처리안건지정동의에 대한 표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없으므로 이에 대한 심판청구는 부적법하다.4.가.국회법 제85조 제1항의 직권상정권한은 국회의 수장이 국회의 비상적인 헌법적 장애상태를 회복하기 위하여 가지는 권한으로 국회의장의 의사정리권에 속하고, 의안 심사에 관하여 위원회 중심주의를 채택하고 있는 우리 국회에서는 비상적⋅예외적 의사절차에 해당한다. 국회법 제85조 제1항 각 호의 심사기간 지정사유는 국회의장의 직권상정권한을 제한하는 역할을 할 뿐 국회의원의 법안에 대한 심의⋅표결권을 제한하는 내용을 담고 있지는 않다. 국회법 제85조 제1항의 지정사유가 있다 하더라도 국회의장은 직권상정권한을 행사하지 않을 수 있으므로, 청구인들의 법안 심의⋅표결권에 대한 침해위험성은 해당안건이 본회의에 상정되어야만 비로소 현실화된다. 따라서 이 사건 심사기간 지정 거부행위로 말미암아 청구인들의 법률안 심의⋅표결권이 직접 침해당할 가능성은 없다. 나. ‘의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우’를 심사기간 지정사유로 규정한 국회법 제85조 제1항 제3호가 헌법에 위반된다고 하더라도, 법률안에 대한 심사기간 지정 여부에 관하여는 여전히 국회의장에게 재량이 인정되는 것이지 법률안에 대한 심사기간 지정 의무가 곧바로 발생하는 것은 아니다. 따라서 국회법 제85조 제1항 제3호의 위헌 여부는 이 사건 심사기간 지정 거부행위의 효력에 아무런 영향도 미칠 수 없다. 다. 국회법 제85조 제1항에 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요청하는 경우 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 규정하지 아니한 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다)는 입법자가 재적의원 과반수의 요구에 의해 위원회의 심사를 배제할 수 있는 비상입법절차와 관련하여 아무런 입법을 하지 않음으로써 입법의 공백이 발생한 ‘진정입법부작위’에 해당한다. 따라서 이 사건 입법부작위의 위헌 여부와 국회법 제85조 제1항은 아무런 관련이 없고, 그 위헌 여부가 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 어떠한 영향도 미칠 수 없다. 나아가 헌법실현에 관한 1차적 형성권을 갖고 있는 정치적⋅민주적 기관인 국회와의 관계에서 헌법재판소가 가지는 기능적 한계에 비추어 보더라도, 헌법재판소가 근거규범도 아닌 이 사건 입법부작위의 위헌 여부에 대한 심사에까지 나아가는 것은 부적절하므로 그 심사를 최대한 자제하여 의사절차에 관한 국회의 자율성을 존중하는 것이 바람직하다.만일 이 사건 입법부작위의 위헌 여부를 선결문제로 판단하더라도, 헌법의 명문규정이나 해석상 국회 재적의원 과반수의 요구가 있는 경우 국회의장이 심사기간을 지정하고 본회의에 부의해야 한다는 의무는 도출되지 않으므로, 국회법 제85조 제1항에서 이러한 내용을 규정하지 않은 것이 다수결의 원리, 나아가 의회민주주의에 반한다고도 볼 수 없다. 라. 이와 같이 이 사건 심사기간 지정 거부행위는 국회의원인 청구인들의 법률안 심의⋅표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없으며, 그 근거조항인 국회법 제85조 제1항 제3호나 이 사건 입법부작위의 위헌성을 이유로 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의⋅표결권을 침해할 가능성 또한 인정되지 아니하므로 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구는 부적법하다.재판관 이진성, 재판관 김창종의 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 별개의견 및 기각의견1. 적법요건에 관한 판단국회법 제85조 제1항에 따른 안건에 대한 심사기간 지정사유의 제한은 단순히 피청구인 국회의장의 권한 행사를 침해하는 문제로만 볼 수는 없고, 국회의원들의 심의⋅표결권 행사를 침해하는 문제까지 포함한다고 보아야 한다. 재적 국회의원 과반수가 심사기간 지정을 요청한 법률안이 심사기간 지정을 거쳐 본회의에 부의되면 의결도 될 수 있는 상황에서 피청구인 국회의장이 제2 심사기간 지정 자체를 거부함으로써 위 법률안에 대하여 본회의에서 심의하고 표결할 기회 자체가 박탈되었다고 볼 수 있으므로, 피청구인 국회의장의 제2 심사기간 지정 거부행위에 의하여 청구인들의 위 법률안에 대한 본회의에서의 심의권과 표결권이 침해될 개연성이 명백히 인정된다고 볼 수 있다. 그러나 피청구인 국회의장의 제1 심사기간 지정 거부행위는 국회 재적의원 과반수에 미치지 못하는 국회의원 146명이 심사기간 지정 및 본회의 부의를 요청한 것에 대하여 피청구인 국회의장이 이를 거부한 것이므로, 청구인들의 헌법상 부여된 법률안에 대한 심의⋅표결권을 침해하거나 침해할 개연성이 없다. 2. 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위에 대한 본안에 관한 판단가. 국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 특별정족수를 비롯한 의사와 내부규율에 관한 1차적 자치규범인 국회법 등의 제⋅개정은 물론 실제 국회운영 등에 관하여 폭넓은 자율권을 가지므로, 국회의 의사절차나 입법절차에 관한 국회법의 내용에 헌법 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 경우가 아닌 한 권력분립의 원칙이나 국회의 위상과 기능에 비추어 그 자율권은 존중되어야 한다. 따라서 그 자율권의 범위 내에 속하는 국회의 의사와 내부규율 사항에 관한 국회의 판단, 즉 국회법의 내용에 대하여는 다른 국가기관이 개입하여 그 정당성을 가리는 것은 바람직하지 않고, 헌법재판소도 그 예외가 아니다.이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위의 근거 법률인 국회법 제85조 제1항은 국회 고유의 의사절차에 관한 규정으로서, 국회선진화법의 다른 제도 도입의 전제가 되는 핵심적인 개정 사항이다. 위 조항이 정하고 있는 국회의장의 심사기간 지정 사유 등에 관한 규정 내용은 국회의 고유한 자치적 입법권 영역이자 자율권이 최대한 보장되어야 하는 영역에 속하는 것이므로, 이를 어떻게 규정할 것인지에 관하여는 입법자에게 광범위한 입법재량이 인정된다.나. 우리나라 국회의 법률안 심의는 본회의가 아닌 소관 상임위원회를 중심으로 이루어지고, 국회에 접수된 안건 중 상당수가 위원회 단계에서 폐기되는 대신 위원회 심사를 거친 안건에 대하여는 본회의에서 거의 소관 상임위원회에서 심사⋅의결된 내용대로 가부(可否) 표결만 하는 이른바 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있다. 이와 같은 위원회 중심주의 하에서, 상임위원회의 심사는 법률을 제정하는 데 있어서 매우 중요한 과정이라 할 수 있으므로, 피청구인 국회의장이 위원회의 심사를 마치지 아니한 안건을 바로 본회의에 회부하는 이른바 직권상정제도는 매우 예외적이고 비상적인 입법절차로 볼 수밖에 없다.다. 일반정족수는 다수결원리를 실현하는 국회의 의결방식 중 하나에 불과하고, 그 자체가 헌법상의 원칙이나 원리라고 볼 수는 없다. 나아가 국회가 자신의 의사절차에 관한 제도를 스스로 입안하면서 가중다수결과 일반다수결 중 어느 것을 선택할 것인지는 국회의 자율영역에 속한다고 보아야 한다. 국회법에 심사기간 지정사유가 발생하면 피청구인 국회의장이 의무적으로 안건을 직권상정하여야 하는 제도를 마련할 것인지 여부와 그 경우 심사기간 지정사유를 어떻게 정할 것인지 역시 국회의 자율영역에 속한다. 라. 통상적인 입법절차에서 입법교착(立法膠着)이 발생하는 것은 국회의장과 법제사법위원장의 원내 제1, 2당 배분 및 각 상임위원장의 원내 정당 의석별 배분 관행, 상임위원회에서도 위원장과 교섭단체별 간사의 합의에 의하여 의사일정과 심사안건 지정 및 안건의 심의⋅표결 여부를 결정하는 관행, 국회의원들의 정치력 및 협상력, 국회의원들이 지나치게 정당에 기속되어 심의⋅표결하는 경향 등에서 비롯된다. 이처럼 입법교착은 사실영역의 문제일 뿐 규범영역의 문제가 아니다. 그 결과 상임위원회에서 일시적으로 입법교착이 발생한 법률안이라 하더라도 통상적인 입법절차를 통하여 본회의에서 의결되는 경우도 많으므로 국회법 제85조 제1항으로 인하여 위원회에서의 입법교착이 해결될 수 없다고 단정할 수도 없다. 마. 따라서 국회법 제85조 제1항 제3호가 국회 자율권의 한계를 벗어나 현저히 입법재량권을 일탈⋅남용한 것으로서 다수결원리 내지 의회민주주원리에 위배되어 헌법에 위반된다고 볼 수 없고, 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위는 국회법 제85조 제1항을 준수한 것으로서 적법하다고 할 것이다.재판관 서기석, 재판관 조용호의 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 기각 및 인용의견1. 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 권한쟁의심판청구의 적법 여부국회를 구성하는 헌법기관인 국회의원은 헌법에 의하여 국회 본회의에서 법률안에 대한 심의⋅표결을 할 수 있는 권한을 부여받았는바, 이 사건 심사기간 지정 거부행위로 인하여 청구인들이 심사기간 지정을 요구한 법률안들의 본회의 부의⋅상정이 불가능하게 됨으로써 청구인들은 본회의에서 그 법률안들에 대한 심의⋅표결권을 행사함에 있어 중대한 지장이 초래되었다고 봄이 상당하므로, 이로써 청구인들의 권한이 침해될 가능성이 있다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 권한쟁의심판청구는 적법하다.2. 이 사건 심사기간 지정 거부행위로 인한 청구인들의 권한침해 여부가. 헌법 제49조는 “국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.”고 규정하여 의회민주주의의 기본원리 중 하나인 다수결원리를 선언하고 있다. 그리고 우리 헌법은 국회의 의결 대상인 특정 안건이 그 내용과 의미에 비추어 가중다수결이 요구될 정도로 헌법상 중요하다고 평가되는 경우(헌법 제53조 제4항, 제64조 제3항, 제65조 제2항, 제77조 제5항, 제130조 제1항)가 아닌 한 절대다수결을 의사결정방식의 원칙으로 삼고 있다. 헌법 제49조에서 규정하는 다수결원리는 국회의 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장함으로써, 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거친 후 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성이 있다. 그러나 의회민주주의에서 다수에 의한 의결은 불가피하고 소수는 그에 승복해야 하며, 소수파의 권리를 보장하는 것과 마찬가지로 중요한 것은 국회에서 헌법상의 다수결원리가 실현되고 유지되도록 하는 것이다. 국회의 소수파에게 보장된 것은 다수결에 의한 국회의 최종적인 의사결정이 있기 전 그 의사를 형성하는 과정에 참여하여 소수파의 의견을 개진하고 영향력을 행사할 수 있는 기회인 것이지, 의안에 대한 무조건적인 거부권이나 국회의 다수파를 대신하여 의안을 결정할 수 있는 권한이 아니다.나. 상임위원회를 포함한 국회의 위원회는 국회 운영에서 논의의 전문화와 효율성을 위하여 구성되는 국회의 내부기관인 동시에, 본회의 심의 전에 회부된 안건을 심사하거나 그 소관에 속하는 의안을 입안하는 국회의 합의체 기관으로, 그 역할은 회부된 안건을 심사하고 그 결과를 본회의에 보고하여 본회의의 판단자료를 제공하는 데 있다. 현재 우리나라 국회의 의안 심의가 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있는 것으로 평가되나, 우리 헌법이 국회에서 이루어지는 법률안 등 의안의 심의 주체를 ‘국회’라고만 규정하고 있는 점, 위원회는 국회 본회의의 안건 심의⋅표결을 위한 예비적 심사기관에 불과하여 안건의 최종적인 처리권한은 본회의에 있는 점, 이에 따라 소관 상임위원회와 법제사법위원회를 모두 통과한 의안도 의원 30인 이상이 찬성하면 다시 수정되어 표결될 수 있고, 위원회에서 폐기된 의안도 의원 30인 이상이 요구하면 의무적으로 본회의에 부의되는 점 등을 종합해 보면, 우리 헌법은 국회의 의사를 결정하는 주체는 본회의이며, 국회의 최종적인 권한 행사도 본회의를 통해 이루어진다는 의미에서 ‘본회의 결정주의’를 채택하고 있다고 할 것이다. 따라서 국회의 의안처리과정에서 본회의가 그 권한을 행사하고자 할 경우에는 이를 행사할 수 있어야 하고, 본회의를 구성하는 국회의원 역시 안건에 대한 심의⋅표결권을 본회의를 통하여 최종적으로 행사할 수 있어야 한다.다. 국회법은 상임위원장이 위원회 운영 및 의사진행에 관한 권한을 행사함에 있어 각 교섭단체별 간사와 협의하도록 정함으로써 위원회 운영에 있어서 이른바 ‘협의주의’를 채택하고 있다. 이러한 협의주의에 따른 위원회 운영으로 말미암아 국회 내 다수파와 소수파 사이에 의견이 대립되는 논쟁적 안건, 즉 쟁점안건의 경우 위원회 단계에서 국회 다수파와 소수파 간에 협의(합의)가 이루어지지 못하여 그에 대한 심사⋅표결이 정상적으로 진행되지 못하는 교착상태가 발생할 수 있다. 이러한 위원회 단계에서 발생하는 쟁점안건의 교착상태를 해소하기 위하여 우리나라를 비롯한 세계 각국의 국회에서는 안건의 비상처리절차를 두고 있다.라.국회법상 안건의 심사기간 지정제도(제85조)는 위원회 단계에서의 쟁점안건에 관한 교착상태를 해소하고 본회의에서 그 안건에 대한 심의⋅표결이 가능하도록 하는 비상처리절차로서, 제정 국회법에서 도입된 후 현재까지 국회법에 존속되어 온 제도이다. 그런데 국회선진화법은 국회의장의 심사기간 지정 요건을 천재지변의 경우 등으로 엄격하게 제한하여 그 요건을 강화하였는데, 그 요건이 지나치게 엄격하여 극히 예외적인 경우에만 심사기간 지정이 가능하다는 점에서 심사기간 지정제도의 비상처리절차로서의 기능은 사실상 사라지게 되었으며, 그로 인해 국회의 다수파가 책임을 지고 다수결원리에 따라 국회를 운영하지 못하고, 오히려 국회의 소수파가 사실상 의안의 처리 여부를 결정하게 되어 국민주권주의와 대의민주주의 및 책임정치의 구현이 어렵게 되었다.한편 국회선진화법에서 처음으로 도입된 안건의 신속처리제도(국회법 제85조의2)는 위와 같이 심사기간 지정제도의 요건을 강화함으로 초래될 부작용을 막기 위하여 함께 도입된 제도로 설명되고 있으나, 재적의원 5분의 3 이상의 찬성이라는 가중다수결을 요건으로 함으로써 사실상 국회 다수파와 소수파의 합의를 요구하고, 가중다수결 요건을 통과하더라도 상임위원회와 법제사법위원회에서 각각 상당한 기간 동안 심사와 표결을 모두 거쳐야 하는 점에서 심사기간 지정제도를 대신하여 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 쟁점안건에 대한 비상처리절차로서의 역할은 수행하지 못하고 있다.마. 위에서 본 사항을 종합해 보면, 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 쟁점안건에 대하여 적어도 국회 본회의에서 의결할 수 있는 재적의원 과반수가 당해 안건의 본회의 부의⋅상정을 요구하면 의무적으로 본회의에 부의⋅상정하여 전체 국회의원이 당해 안건에 대하여 심의⋅표결하도록 하는 비상처리절차가 마련되어야 한다. 그럼에도 불구하고 국회법 제85조 제1항이 그 요건으로 천재지변이나 국가비상사태의 경우만을 마련하고 있을 뿐, 위원회 단계에서 교착상태에 빠진 쟁점안건에 대하여 재적의원 과반수가 심사기간 지정요구를 하는 경우 국회의장이 의무적으로 심사기간을 지정하도록 하는 내용의 규정을 마련하지 아니함으로써, 당해 안건에 대하여 재적의원 과반수가 요구하더라도 그 안건에 대한 국회의원의 본회의에서의 심의⋅표결을 원천 봉쇄하고 있는바, 이는 헌법 제49조에 의한 국회 의사결정방식으로서의 다수결원리와 헌법상의 본회의 결정주의에 위반되고, 나아가 국민주권주의와 대의민주주의 및 의회민주주의 원리에도 위반된다. 따라서 국회법 제85조 제1항은 국회의 입법재량 및 의사자율권의 한계를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다.바.그렇다면, 이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위는 국회 재적의원 과반수에 미치지 못하는 국회의원 146명의 심사기간 지정 요청에 대한 것이므로, 위 거부행위로 인하여 국회의원인 청구인들의 법률안에 대한 심의⋅표결권이 침해되었다고 볼 수 없으므로 그에 대한 심판청구는 이유 없고, 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위는 국회 재적의원 과반수인 국회의원 157명이 심사기간 지정을 요청하였음에도 불구하고 피청구인 국회의장이 위헌인 국회법 제85조 제1항에 기하여 이를 거부한 것이어서 헌법에 위반된다. 사.국회법 제85조 제1항에 대하여 단순위헌결정을 함으로써 그 효력을 즉시 상실하게 하는 경우에는 국회법 제85조 제1항에 의한 심사기간 지정이 불가능하게 되는 법적 공백이 발생하게 되므로, 헌법재판소로서는 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 선고하되, 입법자에 의하여 개선입법이 이루어질 때까지 위 법률조항의 계속적용을 명하는 것이 바람직하다.재판관 조용호의 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 인용의견에 대한 보충의견국회법 제85조 제1항으로 인하여 쟁점안건(법안)의 적시 처리가 어려워지게 되었고, 이를 빌미로 다른 안건까지 쟁점안건에 연계하여 함께 처리하는 ‘졸속입법’의 관행이 제19대 국회의 운영과정에서 지속되어 왔다. 그로 인하여 정국의 운영과 국가정책 결정에서 어느 정당에게 책임이 있는지조차 불분명하게 되어 책임정치의 실종을 가져왔다. 국회법 제85조 제1항은 여야의 대화와 타협만을 강조하였지, 대화와 타협에 따른 합의가 되지 않을 경우의 비상사태에 대비하지 아니한 점에서 중대한 문제가 있다. 장기간의 입법교착 상태로 인하여 반드시 필요한 입법이 제때 이루어지지 아니할 경우 그 피해는 국가와 국민에게 돌아간다. 이는 의회민주주의의 한계 내지 실패 상황이므로, 헌법재판소가 나서서 민주주의가 원활하게 작동할 수 있도록 하여야 한다. 국회선진화법으로 인하여 야기되는 입법교착의 상황은 앞으로도 계속 발생할 가능성이 크다. 따라서 국회의 오류를 바로잡을 수 있는 유일한 국가기관인 헌법재판소가 국회법 제85조 제1항의 위헌성을 선언함으로써 입법교착 상태를 가져오는 원인을 제거해주어야 한다.
2016.5
1.정당해산심판은 원칙적으로 해당 정당에게만 그 효력이 미치며, 정당해산결정은 대체정당이나 유사정당의 설립까지 금지하는 효력을 가지므로 오류가 드러난 결정을 바로잡지 못한다면 장래 세대의 정치적 의사결정에까지 부당한 제약을 초래할 수 있다. 따라서 정당해산심판절차에서는 재심을 허용하지 아니함으로써 얻을 수 있는 법적 안정성의 이익보다 재심을 허용함으로써 얻을 수 있는 구체적 타당성의 이익이 더 크므로 재심을 허용하여야 한다. 한편, 이 재심절차에서는 원칙적으로 민사소송법의 재심에 관한 규정이 준용된다. 2.가.재심대상결정의 심판대상은 재심청구인의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배되는지, 재심청구인에 대한 정당해산결정을 선고할 것인지, 정당해산결정을 할 경우 그 소속 국회의원에 대하여 의원직 상실을 선고할 것인지 여부이다. 내란음모 등 형사사건에서 내란음모 혐의에 대한 유⋅무죄 여부는 재심대상결정의 심판대상이 아니었고 논리적 선결문제도 아니다. 따라서 이○기 등에 대한 내란음모 등 형사사건에서 대법원이 지하혁명조직의 존재와 내란음모죄의 성립을 모두 부정하였다 해도, 재심대상결정에 민사소송법 제451조 제1항 제8호의 재심사유가 있다고 할 수 없다.나.재심대상결정에서 소속 국회의원의 의원직을 상실시킨 것이 위법하다거나 재심대상결정 중 경정 대상이 아닌 내용을 경정한 것이 위법하다는 주장은, 재심대상결정이 사실을 잘못 인정하였거나 법리를 오해한 위법이 있다는 것에 불과하므로 민사소송법 제451조 제1항의 어느 재심사유에도 해당하지 않는다.재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 별개의견정당해산결정으로 그 정당의 존립과 활동이 금지되고, 정당의 잔여재산은 국고에 귀속되며, 해산된 정당과 유사한 목적을 가지는 이른바 대체정당의 창설도 금지된다. 특히 그 정당 소속 국회의원들의 의원직이 상실됨으로 인해 의원직 상실이 발생한 지역구에서는 보궐선거가 이루어짐에 따라 새로운 국회의원들이 선출되어 국회의 구성에도 변화가 있었다. 이처럼 정당해산결정의 효력은 우리 사회의 정치⋅사회질서에 큰 파급력을 가지므로, 이에 대한 재심을 허용하면 법적 안정성의 토대를 위태롭게 만들 수 있다.따라서 정당해산결정에 대해서는 재심을 허용하지 아니함으로써 얻을 수 있는 법적 안정성의 이익이 재심을 허용함으로써 얻을 수 있는 구체적 타당성의 이익보다 더 중하다고 할 것이므로, 이 같은 결정은 그 성질상 재심에 의한 불복이 허용될 수 없다.
