헌 법 재 판 소

결 정


사건 2022헌바227 도로교통법 제93조 제1항 제2호 등 위헌소원

청구인 박○○

대리인 변호사 박춘하

당 해 사 건 부산지방법원 2022구단20840 자동차운전면허취소처분취소

선고일 2023. 6. 29.

주문

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1. 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정된 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

2. 청구인의 나머지 심판청구를 각하한다.

이유

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1. 사건개요

청구인은 2005. 12. 8. 혈중알코올농도 0.150%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2022. 4. 2. 다시 혈중알코올농도 0.064%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 부산광역시경찰청장은 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 청구인은 2022. 5. 14.부터 2024. 5. 13.까지 운전면허 결격기간의 적용을 받게 되었다. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 2022. 10. 5. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았고(부산지방법원 2022구단20840), 이에 항소하였으나 2023. 4. 28. 기각되었으며(부산고등법원 2022누22781), 상고하여 상고심 계속 중이다(대법원 2023두42003).

청구인은 제1심 계속 중 도로교통법 제82조 제2항 제6호 가목, 제93조 제1항 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2022. 9. 13. 도로교통법 제82조 제2항 제6호 가목에 대한 신청이 각하되고, 나머지 신청은 기각되었다(부산지방법원 2022아5205). 이에 청구인은 2022. 9. 22. 도로교통법 제82조 제2항 제6호 가목, 제93조 제1항 제2호, 같은 법 부칙 제2조에 대한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인의 심판청구 중 도로교통법 부칙 제2조는 위헌법률심판제청신청 및 법원의 기각결정이 존재하지 않아 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판의 심판대상이 될 수 없으므로, 심판대상에서 제외한다.

청구인은 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 이 사건 처분을 받고 2년의 운전면허 결격기간을 적용받게 되었으므로, 심판대상은 청구인에게 적용되는 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ① 도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정된 것) 제82조 제2항 제6호 가목 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 경우’에 관한 부분(이하 ‘결격조항’이라 한다), ② 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정된 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분(이하 ‘취소조항’이라 하고, 이를 결격조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정된 것)

제82조(운전면허의 결격사유) ② 다음 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하는 사람은 해당 각 호에 규정된 기간이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다. 다만, 다음 각 호의 사유로 인하여 벌금 미만의 형이 확정되거나 선고유예의 판결이 확정된 경우 또는 기소유예나 「소년법」 제32조에 따른 보호처분의 결정이 있는 경우에는 각 호에 규정된 기간 내라도 운전면허를 받을 수 있다.

6. 다음 각 목의 경우에는 운전면허가 취소된 날(제43조 또는 제96조 제3항을 함께 위반한 경우에는 그 위반한 날을 말한다)부터 2년

가. 제44조 제1항 또는 제2항을 2회 이상 위반(제43조 또는 제96조 제3항을 함께 위반한 경우도 포함한다)한 경우

도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정된 것)

제93조(운전면허의 취소․정지) ① 시·도경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호, 제8호, 제8호의2, 제9호(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제14호, 제16호, 제17호, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 하고(제8호의2에 해당하는 경우 취소하여야 하는 운전면허의 범위는 운전자가 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 그 운전면허로 한정한다), 제18호의 규정에 해당하는 경우에는 정당한 사유가 없으면 관계 행정기관의 장의 요청에 따라 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지하여야 한다.

2. 제44조 제1항 또는 제2항 후단을 위반(자동차등을 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우

[관련조항]

도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정된 것)

제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등(「건설기계관리법」 제26조 제1항 단서에 따른 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제148조의2에서 같다), 노면전차 또는 자전거를 운전하여서는 아니 된다.

3. 청구인의 주장

가. 심판대상조항은 과거의 도로교통법 제44조 제1항(이하 ‘음주운전 금지규정’이라 한다) 위반행위와 재범 위반행위 사이의 시간적 간격, 운전한 차량의 종류, 혈중알코올농도 등을 불문하고 반복적인 음주운전 금지규정 위반행위에 대하여 일률적인 행정제재 및 결격기간을 부과함으로써 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업의 자유, 행복추구권, 거주이전의 자유, 생존권을 침해한다.

나. 취소조항은 음주운전의 경위, 장소, 혈중알코올농도, 음주전력 등을 고려하지 않고 경미한 음주운전행위에도 일률적으로 적용되므로 청구인의 평등권을 침해한다.

다. 취소조항은 운전면허를 필요적으로 취소하여 청구인이 행정소송을 받을 권리를 침해하고, 사법부의 행정 통제를 불가능하게 한다.

4. 결격조항에 대한 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에 있어서는 법원에 계속 중인 구체적 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해 사건의 재판의 전제로 되어야 한다. 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면 우선 그 법률이 당해 사건에 적용되는 것이어야 하고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우여야 한다(헌재 2003. 5. 15. 2001헌바90 참조).

그런데 결격조항은 음주운전 금지규정 등을 2회 이상 위반하였다는 이유로 운전면허 취소처분을 받은 경우 그 면허취소일로부터 2년이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다고 규정하고 있는바, 이 사건 처분은 2회 이상 음주운전의 경우 그 면허를 필요적으로 취소하도록 한 취소조항에 따라 이루어진 것이므로 결격조항은 당해 사건에 적용되는 법률이라 보기 어렵다. 따라서 결격조항의 위헌 여부는 당해 사건 재판의 전제가 되지 아니하므로, 결격조항에 대한 심판청구는 부적법하다.

5. 취소조항에 대한 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 취소조항은 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 필요적으로 그의 운전면허를 취소하도록 하므로, 운전을 직업으로 하는 사람의 경우 직업의 자유를, 운전을 직업으로 하지 않는 사람의 경우 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동자유권을 제한한다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91 참조). 따라서 취소조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부가 문제된다.

(2) 청구인은 취소조항이 거주이전의 자유를 침해한다고 주장하는데, 취소조항은 운전면허를 필요적으로 취소할 뿐 체류지와 거주지를 자유롭게 설정하고 변경하는 행위를 금지하지 않으므로 거주이전의 자유를 제한하지 아니한다.

(3) 취소조항이 생존권을 침해한다는 청구인의 주장은 운전면허가 취소되면 직업 수행에 지장을 받아 생계를 유지하기 힘들다는 취지이다. 취소조항의 직업의 자유 침해 여부에 대하여 판단하는 이상 위 주장에 대하여 별도로 판단하지 아니한다.

(4) 취소조항이 평등권, 행정소송을 받을 권리를 침해하고 사법부의 행정 통제를 불가능하게 한다는 청구인의 주장은 취소조항이 행정청으로 하여금 구체적 사정을 고려하지 않고 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하여 과잉금지원칙에 위반된다는 주장과 다르지 아니하다. 취소조항의 과잉금지원칙 위반 여부에 대하여 판단하는 이상 위 주장에 대하여 별도로 판단하지 아니한다.

나. 과잉금지원칙 위반 여부

(1) 관련 선례

헌법재판소는 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 위 조항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 때 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 ① 구 도로교통법(2004. 12. 23. 법률 제7247호로 개정되고, 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정되기 전의 것) 제78조 제1항 단서 제14호 중 ‘제41조 제1항의 규정을 2회 이상 위반한 사람이 다시 제41조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 때’ 부분, ② 구 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정되고, 2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 동조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당한 때’ 부분, ③ 구 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분, ④ 구 도로교통법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분, ⑤ 구 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분이 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 않는다고 판단하였다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91; 헌재 2010. 3. 25. 2009헌바83; 헌재 2014. 2. 27. 2013헌바197; 헌재 2015. 11. 26. 2015헌바204; 헌재 2017. 9. 28. 2017헌바132). 그 요지는 다음과 같다.

「위 조항들은 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 상습적으로 위반한 자에 대하여는 그 면허를 취소함으로써 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하고자 하는 데에 그 입법목적이 있고, 이는 헌법 제37조 제2항이 정한 질서유지 내지 공공복리를 위한 것으로서 정당성이 인정된다. 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 자는 교통법규 준수에 관한 책임의식, 교통관여자로서의 안전의식 등이 현저히 결여되어 있다고 볼 수 있는데, 이와 같은 사람에게 운전을 계속하도록 한다면 국민의 생명·신체·재산 및 도로교통에 관련된 공공의 안전에 심각한 위험을 초래할 가능성이 높다고 할 것이므로, 그러한 자에 대하여 운전면허를 취소하도록 한 것은 위와 같은 입법목적의 달성에 적합한 수단이다.

도로교통법이 증가하는 교통사고에 대응하여 교통질서를 확립하고자 필요적 면허취소 규정을 두고 이를 계속 확대하는 과정에서 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 경우를 요건으로 하는 필요적 면허취소 규정이 신설된 점, 음주운전을 방지하고 이를 규제함으로써 도로교통에서 일어나는 국민의 생명 또는 신체에 대한 위험과 장해를 방지·제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 위 조항들의 입법목적, 위 조항들에 해당하여 운전면허가 취소되는 경우 그 면허취소 후 결격기간이 도로교통법이 정한 운전면허 결격기간 중 비교적 단기간인 2년인 점, 음주단속에 있어서의 시간적·공간적 한계를 고려할 때 음주운전으로 3회 이상 단속되었을 경우에는 음주운전행위 사이의 기간에 관계없이 운전자에게 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있음을 충분히 인정할 수 있는 점, 음주운전으로 인한 막대한 사회적·경제적 폐해와 그에 대한 행정적 제재의 필요성 등에 비추어 보면, 위 조항들이 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 위반한 자에 대하여 면허정지나 면허유지의 여지를 두지 아니하고 반드시 면허를 취소하도록 규정하고 있고, 3회를 한정할 수 있는 기간에 제한을 두고 있지 않다고 하여 교통질서 유지와 공공복리를 위하여 직업의 자유를 제한함에 있어 필요 최소한의 범위를 넘었다고 볼 수는 없으므로, 침해의 최소성에 반한다고 볼 수 없다. 위 조항들이 음주운전으로 인하여 발생할 국민의 생명, 신체에 대한 위험을 예방하고 교통질서를 확립하려는 공익과 자동차등을 운전하고자 하는 사람의 기본권이라는 사익 간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기 어려우므로, 법익의 균형성에도 반하지 아니한다.

따라서 위 조항들은 과잉금지원칙을 준수하였다고 할 것이므로, 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니한다.」

(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

취소조항은 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하려는 입법목적을 가지고 있고, 이러한 입법목적은 정당하다. 취소조항은 음주운전 금지규정을 위반한 채로 자동차를 운전하여 준법정신과 안전의식이 결여되어 있다고 판단되는 사람의 운전면허를 취소하여 그로 하여금 운전하지 못하도록 함으로써 위 입법목적 달성에 기여하므로, 수단의 적합성이 인정된다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91 참조).

(3) 침해의 최소성

(가) 앞선 선례들에서 헌법재판소는 음주운전 금지규정을 3회 이상 위반한 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 한 것에 대해 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그런데 취소조항은 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우로 필요적 운전면허 취소 요건을 완화하고 있다.

음주운전은 사고 위험성이 높고 그로 인한 피해도 심각하며 반복의 위험성도 높다는 점에서 교통사고의 위험을 방지하기 위해 음주운전 우려가 있는 사람의 운전을 억지하는 것이 중요하다. 종래에는 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 경우에 운전면허를 취소하도록 하였는데, 이러한 제도 하에서는 사회적으로 2회까지의 반복적 음주운전은 용인하는 것처럼 여겨질 우려가 있었다. 이에 입법자는 반복된 음주운전 습관과 이를 용인하는 문화를 엄격히 교정하기 위하여 운전면허 필요적 취소의 요건을 완화함으로써 입법목적을 더욱 효과적으로 달성할 수단을 채택하였다.

(나) 반복적 음주운전에 대한 제재조치로 어떤 수단을 택할 것인지는 음주운전의 위험성이나 이에 대한 사회적 인식, 교통질서에 대한 시민의 준법의식 등을 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 입법정책의 문제이다. 그런데 입법자는 음주운전이 계속해서 반복되고 있는 우리의 교통현실과 음주운전에 대한 관대한 문화를 적극적으로 교정할 필요성 등을 감안하여 반복적 음주운전자에 대해 필요적 면허취소라는 수단을 선택하였다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91 참조). 물론 음주운전자를 대상으로 한 교육․치료, 음주운전자가 운전하는 차량의 몰수․폐기, 음주 시 시동방지장치 강제부착 등 다른 행정제재가 고려될 수도 있으나, 이러한 대안들만으로 반복적인 음주운전이 방지되기 어렵다는 입법자의 판단은 충분히 수긍할 수 있다.

(다) 헌법재판소는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람은 2년 이상 5년 이하의 징역이나 1천만 원 이상 2천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정한 구 도로교통법 제148조 제1항 중 관련 부분이 과거 위반 전력과 재범 사이에 시간적 제한을 두지 않고, 과거 위반 전력 내지 혈중알코올농도 등을 고려할 때 위험성이 비교적 낮은 재범 음주운전행위에도 동일한 법정형을 적용하여 책임과 형벌 간의 비례원칙에 반한다고 판단하였다(헌재 2021. 11. 25. 2019헌바446등 참조). 이에 비추어보면 반복적 음주운전의 경우 과거 위반 전력, 혈중알코올농도 수준 등을 개별적으로 고려하여 공공의 안전에 심각한 위험을 초래할 가능성이 인정되는 운전자에 한하여 면허를 취소하는 방안을 생각해 볼 수 있다.

그러나 다음과 같은 이유로 행정법규 위반의 정도와 그에 대한 행정제재 간의 비례관계가 형사상 책임과 그에 대한 형벌 간의 비례관계와 비교하여 판단의 차원을 같이하는 것이라 볼 수 없다. 운전면허의 필요적 취소라는 행정제재는 형법에 규정된 형이 아니고, 그 절차도 형사소송절차와는 다를 뿐만 아니라, 주취 중 운전금지라는 행정상 의무를 전제로 하면서 그 이행을 확보하기 위하여 마련된 수단이라는 점에서 형벌과는 다른 목적과 기능을 가진다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌바83 참조). 입법자는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람의 경우 운전자가 갖추어야 할 안전의식․책임의식이 결여되었다고 보아 음주운전행위로부터 이들을 즉각적으로 배제하기 위해 필요적으로 면허취소를 규정하였다. 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람의 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 규정한 것은, 재판에서 위반행위의 모든 정황을 고려하여 형을 정하는 사법기관과 달리 행정청은 각 위반행위에 내재된 비난가능성의 내용과 정도를 일일이 판단하기가 쉽지 않기 때문이다. 형사제재와 행정제재를 부과하는 목적․기능과 그 절차상 차이를 고려하면, 운전면허 취소에 있어 과거 위반 전력이나 혈중알코올농도 수준 등을 개별적으로 고려하지 않는 취소조항이 지나치다고 보기는 어렵다.

(라) 취소조항은 침해의 최소성에 위반되지 아니한다.

(4) 법익의 균형성

취소조항이 달성하려는 공익은 음주운전의 재범을 방지함으로써 교통질서를 확립하고 음주운전으로 인한 교통사고 등 위험으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하려는 것이다. 취소조항으로 제한되는 사익은 이미 한 번 이상 음주운전 금지규정을 위반한 채로 자동차를 운전하였던 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전했을 경우 운전면허가 취소되고 그에 따라 2년간의 결격기간 동안 운전을 할 수 없게 되는 것이다. 그런데 위 결격기간은 2년으로 도로교통법 제82조 제2항 각 호의 다른 사유에 의한 결격기간이 최대 5년인 점에 비추어 볼 때 비교적 짧다. 나아가 2015. 8. 11. 법률 제13458호로 개정된 이래 도로교통법 제82조 제2항 후문은 면허취소 사유에 대해 벌금 미만의 형이 확정되거나 선고유예의 판결이 확정된 경우 또는 기소유예나 소년보호처분의 결정이 있는 경우에는 결격기간을 적용하지 않으므로, 경우에 따라 결격기간이 아예 배제될 수도 있다. 위와 같이 제한되는 사익은 취소조항이 달성하려는 공익에 비하여 크다고 하기 어려우므로, 취소조항은 법익의 균형성에 위반되지 아니한다.

(5) 소결

취소조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.

6. 결론

그렇다면 결격조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 취소조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장

재판관

유남석

재판관

이은애

재판관

이종석

재판관

이영진

재판관

문형배

재판관

이미선

재판관

김형두

재판관

정정미