헌재 2013. 6. 27. 2012헌바17 [합헌]
출처
헌법재판소
공유재산 및 물품 관리법 제6조 제1항 등 위헌소원
(2013. 6. 27. 2012헌바17)
1. 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익한 자를 처벌하는 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것, 이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제99조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 죄형법정주의 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
2. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
3. 심판대상조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
1. 심판대상조항의 문언상 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’은 행정재산의 ‘사용․수익’과 관련된 절차와 방법을 규정한 공유재산법 제20조 내지 제27조에 따라 사용․수익허가 또는 관리위탁을 받는 것을 의미하고, ‘다른 법률에서 정하는 절차와 방법’도 행정재산의 사용․수익에 관하여 규정한 도로법(제38조), ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(제24조) 등의 관련규정에 규정된 것을 의미함을 알 수 있다. 또한 공유재산법 제20조 제5항이 허가기간이 끝나거나 허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하도록 규정하고 있으므로, 적법하게 사용․수익 허가를 받아 점유를 개시한 경우라도 허가기간이 끝나거나 허가가 취소된 후 이를 계속 사용․수익하는 것은 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’에 따르지 아니하고 행정재산을 사용․수익하는 것으로서 심판대상조항에 의해 처벌받는 행위임을 예측할 수 있으므로 심판대상조항은 죄형법정주의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
2. 심판대상조항은 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 행위를 예방 및 근절함으로써 행정재산의 적정한 보호와 관리를 꾀
하는 등의 목적을 가지고 있으므로 그 목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정된다. 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 경우에 대해 공유재산법은 행정적 제재수단들을 두고 있으나, 행정재산의 사용․수익을 통해 얻는 수익의 규모가 큰 경우 이러한 제재수단에도 불구하고 행정재산을 계속 사용․수익하려는 동기가 발생할 수 있는 점 등에 비추어 이러한 제재수단이 행정재산의 보호, 관리 및 행정목적 달성에 충분히 실효적이라고 단정할 수 없으므로, 심판대상조항이 그 제재수단으로 형사처벌을 규정한 것은 침해의 최소성에도 어긋나지 아니한다. 또한 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금이 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌로서 달성하려는 공익과 침해되는 기본권 사이의 균형을 상실하였다고도 보이지 않으므로 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.
3. 사유재산의 적절한 관리, 활용은 기본적으로 소유자인 사인의 이익에 기여할 뿐이지만, 행정재산의 적절한 관리, 활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보의 수단이라는 점에서, 행정재산을 정당한 권원 없이 사용ㆍ수익하는 경우 사유재산과 달리 형사적 제재를 가하는 것은 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배되지 않는다.
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처한다.
헌법 제11조 제1항
구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것) 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가 없이 사용하거나 수익하지 못한다.
② 생략
구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것) 제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 지방자치단체의 장
의 허가 없이 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처한다.
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.
② 생략
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.
1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우
2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우
②∼③ 생략
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제83조(원상복구명령 등) ① 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다.
② 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는「행정대집행법」에 따라 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 하고 그 비용을 징수할 수 있다.
1. 헌재 2000. 6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748 헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821-822
2. 헌재 2008. 4. 24. 2005헌마373, 판례집 20-1상, 626, 650 헌재 2009. 9. 24. 2007헌바102, 판례집 21-2상, 516, 529-530
3. 헌재 1998. 8. 27. 97헌마372등, 판례집 10-2, 461, 476 헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등, 판례집 12-2, 399, 414
청 구 인 박○영 국선대리인 변호사 김석영
당해사건 서울동부지방법원 2010고단2192 공유재산 및 물품 관리법위반
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제99조는 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 청구인이 운영하는 ○○클럽 주식회사는 2008. 4. 30. 서울특별시 ○○사업소장과 사이에 서울 송파구 ○○동 10 소재 ○○운동장 부설주차장 1,279면(이하 ‘이 사건 주차장’이라 한다)에 대하여 위․수탁관리 계약(당초 2008. 5. 1.부터 2009. 5. 31.이었으나, 그 후 2010. 5. 31.까지로 연장되었다)을 체결하고 이를 사용․수익하던 중 2009년도 1, 2차 위탁료를 기간 내에 납부하지 아니하였고, 이에 서울특별시 ○○사업소장은 2009. 10. 18. 이 사건 주차장의 사용․수익허가를 취소하였다.
(2) 그럼에도 청구인은 2011. 3. 21.까지 이 사건 주차장을 계속 점유하면서 사용․수익하였고, 이에 청구인은 공유재산 및 물품 관리법 위반죄로 기소되어 제1심 계속 중 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제6조 제1항 및 제99조가 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2011. 9. 21. 징역 1년을 선고받고(서울동부지방법원 2010고단2192) 위헌법률심판제청신청이 기각되자(서울동부지방법원 2011초기664), 2011. 10. 19. 헌법재판소에 국선대리인 선임 신청을 한 뒤 2012. 1. 5. 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
청구인은 금지규정인 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제6조 제1항과 벌칙규정인 같은 법 제99조를 심판대상으로 청구하고 있으나, 당해 사건은 위 벌칙규정이 적용되는 형사재판이므로, 이 사건의 심판대상은 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것, 이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제99
조로 한정함이 상당하다. 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것)
제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처한다.
[관련조항]
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것)
제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.
제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용․수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용․수익하거나 점유한 자(사용․수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용․수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용․수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. (단서 생략)
제83조(원상복구명령 등) ① 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다.
② 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는 행정대집행법에 따라 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 하고 그 비용을 징수할 수 있다.
구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것)
제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가 없이 사용하거나 수익하지 못한다.
제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 지방자치단체의 장의 허가 없이 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처한다.
2. 청구인의 주장요지
가. 심판대상조항에서 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고 행정재산을 사용하거나 수익’한다는 의미가 불명확하며, 행정재산에 대한 최초의 사용․수익의 개시가 법률이 정한 절차와 방법에 의하지 아니한 경우뿐 아니라 적법한 절차와 방법으로 사용․수익의 개시를 하였다가
이후 사용․수익 허가가 취소되어 사용․수익의 적법한 권원이 소멸된 경우까지 처벌대상에 포함하는 것인지가 모호하므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다.
나. 심판대상조항이 점유의 대상이 행정재산이라는 이유로 사인 소유의 재산을 점유한 경우와 달리 형사제재까지 가능하게 하는 것은 평등원칙에 위배된다.
3. 판 단
가. 입법연혁 및 제도개관
공유재산법은 지방분권시대에 맞는 다양한 공유재산 및 물품의 행정수요에 대응하고 공유재산 및 물품의 건전하고 효율적인 관리를 위하여, 지방재정법으로부터 공유재산 및 물품의 관리에 관한 내용을 분리하여 2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되었다. 공유재산법은 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득․유지․보존 및 운용과 처분의 적정을 도모함을 목적으로 하며(제1조), 공유재산 및 물품의 관리․처분에 대한 일반법으로서 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법에서 정하는 바에 따르도록 하고 있다(제2조의2).
구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제74조 제1항은 ‘누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가 없이 사용 또는 수익하지 못한다’고 규정하고, 제86조 제1항은 ‘행정재산 또는 보존재산을 정당한 이유 없이 점유 또는 사용하거나 수익한 자는 1년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다.’고 규정하고 있었다. 공유재산법이 제정될 때 제6조 제1항은 구 지방재정법 제74조 제1항과 같은 내용으로 규정되었으나, 심판대상조항의 내용은 제정 당시에는 ‘제6조 제1항을 위반하여 지방자치단체의 장의 허가 없이 행정재산을 사용하거나 수익한 자’를 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있었다. 그런데 공유재산법이 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되면서 제6조 제1항은 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는’ 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하는 것으로 개정되었고, 이에 대응하여 심판대상조항의 내용도 ‘지방자치단체의 장의 허가 없이’의 문구가 삭제되고 ‘제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자’를 처벌하는 것으로 개정되었다.
한편 공유재산은 공용재산․공공용재산․기업용재산․보존용재산 등의 행정재산과 일반재산으로 분류되는데, 심판대상조항은 공유재산법 제6조 제1항을 위반하여 ‘행정재산’을 사용․수익한 경우를 처벌하고 있다. 또한, 공유재산
법은 사용․수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용․수익하거나 점유한 경우에는 변상금을 징수할 수 있도록 하고(제81조 제1항), 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 시설물을 설치하는 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명할 수 있으며, 이를 이행하지 않을 경우에는 행정대집행법에 따라 철거 등을 할 수 있도록 하였다(제83조 제1항, 제2항). 한편 공유재산의 사용․수익에 관하여 정하고 있는 다른 법률의 내용으로는 도로법 제38조, 자연공원법 제20조, 제23조, ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’ 제24조, 제38조, ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’ 제8조 등을 들 수 있고, 위 조항들에서 정한 절차와 방법에 따르지 아니한 경우 각각의 법률에서 변상금 징수 규정 또는 원상회복 명령 및 대집행에 관한 규정, 벌칙 규정 등을 두고 있다.
나. 죄형법정주의 명확성원칙 위반 여부
(1) 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미한다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748). 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석․집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부에 따라 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821-822).
(2) 심판대상조항의 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법’ 부분이 명확하지 아니한지에 대하여 본다.
심판대상조항의 문언상 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’은 ‘행정재산’의 ‘사용․수익’과 관련된 절차와 방법으로 그 범위가 한정된다. 공유재산법이 ‘행정재산’이라는 장 아래 제20조에서 지방자치단체의 장의 사용․수익허가를 규정하고, 제21조에서 허가기간을, 제22조 내지 제24조에서 사용료를, 제25조, 제26조에서 사용․수익허가의 취소를, 제27조에서 행정재산의 관리위탁을 규정한 것을 볼 때, ‘이 법에서 정하고 있는 절차와 방법’은 제20조 내지 제27조의 절
차와 방법에 따라 사용․수익허가 또는 관리위탁을 받아야 함을 의미하며, 위 절차와 방법에 의한 권원을 가지지 아니하고 행정재산을 사용 또는 수익하는 자는 심판대상조항에 의해 처벌될 것임을 예측할 수 있다.
‘다른 법률에서 정하는 절차와 방법’의 범위도 행정재산의 사용․수익에 관한 내용으로 한정되는바, 행정재산인 도로, 도시공원, 자연공원, 공유수면 등의 사용․수익에 대해 규정하고 있는 개별법인 도로법(제38조), ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(제24조), 자연공원법(제23조), ‘공유수면 및 매립에 관한 법률’(제8조) 등의 관련규정들이 이에 해당할 것임을 예측할 수 있다.
한편, 최근 행정재산에 대한 적극적인 활용이 요청되면서 행정재산의 사용․수익의 절차와 방법이 앞으로 더욱 다양해지고 수시로 변화할 가능성이 있으며, 새로운 개발사업의 과정에서 공유재산법의 사용․수익허가를 의제하는 특별법 조항들도 제정될 수 있으므로, 행정재산의 사용․수익의 절차와 방법에 관하여 심판대상조항에서 모두 한정적으로 열거하기가 부적합한 측면도 있다.
나아가 심판대상조항의 수범자는 행정재산을 점유하고 사용․수익하는 등으로 행정재산의 규율에 대해 보다 잘 아는 지위에 있을 것을 고려하면, ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하고 있는 절차와 방법’ 부분이 수범자에게 예측가능성을 담보할 수 없을 만큼 불명료하다고 할 수 없다.
(3) 다음으로 심판대상조항에서 사용․수익의 개시가 법률상 권원 없이 이루어진 경우 외에 후발적으로 사용․수익할 권원이 취소, 기간 만료 등으로 상실된 경우까지 처벌되는지에 관하여 별도로 언급하지 않고 있으므로, 명확성원칙에 반하는지 문제 된다.
앞서 살펴 본 바와 같이 행정재산의 사용․수익과 관련한 벌칙조항의 요건은 구 지방재정법 시행 당시에는 ‘정당한 이유 없이’로 되어 있다가, 공유재산법이 제정된 후에는 ‘지방자치단체의 장의 허가 없이’로, 심판대상조항에서는 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하고 있는 절차와 방법에 따르지 아니한 때’로 변경된 점, 공유재산과 같은 규율을 하고 있는 국유재산 중 행정재산의 사용․수익과 관련한 벌칙조항에서도 그 요건은 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것) 시행 당시에는 ‘정당한 사유 없이’(제5조 제1항, 제58조)로 되어 있다가, 현행 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정된 것)이 시행된 후에는 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하는 때’(제7조 제1항, 제82조)로 변경된 점 등 심판대상조항 및 관련
법률의 개정연혁, 심판대상조항의 문헌적 의미 내용과 공유재산법의 입법목적에 비추어 보면, 심판대상조항은 행정재산을 사용․수익하기 위한 ‘정당한 권원을 갖지 못한 경우’를 처벌하기 위해 마련된 것임을 충분히 예측할 수 있다.
또한 공유재산법 제20조 제5항이 ‘제1항에 따라 사용․수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용․수익 허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다.’고 규정하고 있으므로, 적법하게 사용․수익 허가를 받아 점유를 개시한 경우라도 허가기간이 끝나거나 사용․수익 허가가 취소된 후 이를 계속 사용․수익하는 것은 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’에 따르지 아니하고 행정재산을 사용․수익하는 것으로서 심판대상조항에 의해 처벌받는 행위임을 예측할 수 있다.
나아가 공유재산법의 입법취지가 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득, 유지․보존, 운용 및 처분의 적정성을 도모하려는 데 있으며, 공유재산법 제6조 제1항은 ‘공유재산 통칙’의 장에 위치한 일반적 금지규정임을 고려할 때, 점유개시의 형태에 따라 처벌범위를 제한할 문언상의 근거가 없음에도 불구하고 청구인의 주장과 같이 무단으로 점유를 개시한 행위만으로 제한해서 해석하는 것은 오히려 일반인과 법집행기관의 통상적인 해석과 배치된다.
청구인은 변상금 징수 조항인 공유재산법 제81조가 ‘사용․수익허가 기간이 끝난 후 다시 사용․수익허가 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용․수익하거나 점유한 자를 포함한다’고 명시적으로 밝히고 있는 점을 근거로 심판대상조항이 불명확하다고 주장하나, 공유재산법 제81조는 처음부터 허가 없이 점유한 경우와 기간 만료 후 다시 허가를 받지 아니하고 계속 점유한 경우 모두에 대해 변상금 징수라는 ‘동일한’ 법적 효과를 부여함으로써 그 제재를 달리하고 있지 않으며, 정당한 권원 없는 행정재산의 점유 및 사용․수익에 대해 행정적, 형사적 제재를 가하는 같은 법 또는 여타 법률의 규정들 중에서 점유의 형태를 명시적으로 구분하여 규율하고 있는 경우를 발견하기 어렵고, 오히려 공유재산법과 국유재산법상의 변상금 징수 조항이 예외적이다. 따라서 공유재산법 제81조의 예외적인 규율형태를 이유로 심판대상조항이 명확성원칙에 반한다고 보기 어렵다.
(4) 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
다. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 청구인은 심판대상조항에 대해 명확성원칙과 평등원칙에 위배된다는 주장만을 하고 있다. 그러나 심판대상조항은 행정재산의 사용․수익에 관한 공유
재산법상의 의무불이행에 대한 제재수단으로 행정형벌을 규정함으로써 과잉금지원칙에 위배되는 것이 아닌지 문제 되므로, 이에 대해 판단하기로 한다.
(2) 어떤 행위를 범죄로 규정하고 이를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제, 즉, 범죄의 설정과 법정형의 종류 및 범위의 선택은 행위의 사회적 악성과 범죄의 죄질 및 보호법익에 대한 고려뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황, 국민일반의 가치관과 법감정 그리고 범죄예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법형성의 자유가 인정되어야 할 분야이다. 또한 어떤 행정법규 위반행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하여 결정할 문제이다(헌재 2008. 4. 24. 2005헌마373, 판례집 20-1상, 626, 650; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌바102, 판례집 21-2상, 516, 529-530 참조).
(3) 심판대상조항은 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 행위를 예방 및 근절함으로써 공공의 목적에 제공되는 행정재산의 적정한 보호와 관리를 꾀하고, 이를 통해 지방자치단체가 당해 행정재산을 통해 추구하는 행정목적을 달성하며 행정재산을 사용․수익하는 자로부터 사용료를 원활하게 징수하여 지방재정을 확충하고자 하는 목적을 가지고 있으므로 그 목적의 정당성이 인정된다. 또한 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 행위에 대해 형벌을 과하는 것은 그 목적을 달성하기 위한 적절한 수단이므로 수단의 적정성도 인정된다.
(4) 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 경우에 대해서 공유재산법은 행정적 제재수단으로서 변상금 징수(제81조)와 원상회복명령 및 대집행의 근거조항(제83조)을 두고 있다. 그러나 행정재산의 사용․수익을 통해 얻는 수익의 규모가 큰 경우 이러한 제재수단에도 불구하고 행정재산을 계속 사용․수익하려는 동기가 발생할 수 있는 점, 변상금의 징수와 원상회복이 실제 집행되기 위해서는 상당한 비용과 시간이 소모되며 점유자의 재산 상황에 따라 그 징수가 사실상 불가능할 수도 있는 점, 원상회복에 대하여 상당한 물리적 저항이 있기도 하는 점 등에 비추어 변상금의 징수, 원상회복명령 및 대집행 등의 수단이 행정재산의 보호, 관리 및 지방재정 확충이라는 행정목적 달성에 충분히 실효적이라고 단정할 수 없으므로, 행정적 제재수단 이외에 심판대
상조항이 형사처벌을 규정한 것은 침해의 최소성에도 어긋나지 아니한다.
(5) 행정재산의 권원 없는 사용․수익으로 인해 지방자치단체 및 지역주민에게 상당한 재정적, 행정적 손해를 끼치는 행위에 대한 제재로서 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금이 그 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌로서 달성하려는 공익과 침해되는 기본권 사이의 균형을 상실하였다고도 보이지 않는다.
(6) 따라서 심판대상조항이 행정재산을 사용․수익하기 위한 정당한 절차와 방법을 거치지 않았다는 이유로 형벌을 부과할 수 있도록 한 것은 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.
라. 평등원칙 위반 여부
헌법 제11조에서 규정한 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등이 아니라, 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하고, 따라서 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 1998. 8. 27. 97헌마372등, 판례집 10-2, 461, 476; 헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등, 판례집 12-2, 399, 414 등).
심판대상조항은 권원 없이 타인 소유인 재산을 사용․수익하였다는 행위태양은 동일하다고 할지라도 점유한 재산이 행정재산이라는 이유로 사유재산을 점유한 자와 달리 형사적 제재를 가한다는 점에서 행정재산을 점유한 자를 차별취급하고 있다.
그러나 공유재산 중 ‘행정재산’은 지방자치단체의 행정목적에 직접 제공되는 재산으로서 공공성과 공익성이 크고, 대부․매각․교환․양여․신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정하지 못하도록 규정하고 있는 등 사경제거래의 객체와는 달리 취급된다. 비록 행정재산도 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있지만, 공유재산 관리청의 행정재산 사용․수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결; 대법원 2001. 6. 15. 선고 99두509 판결 등 참조)으로서 공법적 규율이 적용된다.
또한 사유재산의 적절한 관리, 활용은 기본적으로 당해 소유자인 사인의 이익에 기여할 뿐이지만, 행정재산의 적절한 관리, 활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보의 수단이라는 점에서 관리의 중요성이 크다. 그러한 만큼 행정재산을 정당한 권원 없이 사
용․수익하는 경우에는 지방세외수입의 저하와 시민들의 불편 등이 발생하고, 그 피해가 지방자치단체 및 주민에게 귀속되어 사유재산의 경우와 달리 상당한 문제가 될 수 있다.
따라서 행정재산을 정당한 권원 없이 사용․수익하는 경우에 대해 사유재산과 달리 형사적 제재를 규정하여 엄격히 대처하는 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.
4. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 안창호 강일원 서기석 조용호
(2013. 6. 27. 2012헌바17)
판시사항
1. 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익한 자를 처벌하는 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것, 이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제99조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 죄형법정주의 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
2. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
3. 심판대상조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
1. 심판대상조항의 문언상 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’은 행정재산의 ‘사용․수익’과 관련된 절차와 방법을 규정한 공유재산법 제20조 내지 제27조에 따라 사용․수익허가 또는 관리위탁을 받는 것을 의미하고, ‘다른 법률에서 정하는 절차와 방법’도 행정재산의 사용․수익에 관하여 규정한 도로법(제38조), ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(제24조) 등의 관련규정에 규정된 것을 의미함을 알 수 있다. 또한 공유재산법 제20조 제5항이 허가기간이 끝나거나 허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하도록 규정하고 있으므로, 적법하게 사용․수익 허가를 받아 점유를 개시한 경우라도 허가기간이 끝나거나 허가가 취소된 후 이를 계속 사용․수익하는 것은 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’에 따르지 아니하고 행정재산을 사용․수익하는 것으로서 심판대상조항에 의해 처벌받는 행위임을 예측할 수 있으므로 심판대상조항은 죄형법정주의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
2. 심판대상조항은 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 행위를 예방 및 근절함으로써 행정재산의 적정한 보호와 관리를 꾀
하는 등의 목적을 가지고 있으므로 그 목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정된다. 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 경우에 대해 공유재산법은 행정적 제재수단들을 두고 있으나, 행정재산의 사용․수익을 통해 얻는 수익의 규모가 큰 경우 이러한 제재수단에도 불구하고 행정재산을 계속 사용․수익하려는 동기가 발생할 수 있는 점 등에 비추어 이러한 제재수단이 행정재산의 보호, 관리 및 행정목적 달성에 충분히 실효적이라고 단정할 수 없으므로, 심판대상조항이 그 제재수단으로 형사처벌을 규정한 것은 침해의 최소성에도 어긋나지 아니한다. 또한 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금이 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌로서 달성하려는 공익과 침해되는 기본권 사이의 균형을 상실하였다고도 보이지 않으므로 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.
3. 사유재산의 적절한 관리, 활용은 기본적으로 소유자인 사인의 이익에 기여할 뿐이지만, 행정재산의 적절한 관리, 활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보의 수단이라는 점에서, 행정재산을 정당한 권원 없이 사용ㆍ수익하는 경우 사유재산과 달리 형사적 제재를 가하는 것은 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배되지 않는다.
심판대상조문
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처한다.
참조조문
헌법 제11조 제1항
구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것) 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가 없이 사용하거나 수익하지 못한다.
② 생략
구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것) 제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 지방자치단체의 장
의 허가 없이 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처한다.
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.
② 생략
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.
1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우
2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우
②∼③ 생략
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제83조(원상복구명령 등) ① 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다.
② 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는「행정대집행법」에 따라 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 하고 그 비용을 징수할 수 있다.
참조판례
1. 헌재 2000. 6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748 헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821-822
2. 헌재 2008. 4. 24. 2005헌마373, 판례집 20-1상, 626, 650 헌재 2009. 9. 24. 2007헌바102, 판례집 21-2상, 516, 529-530
3. 헌재 1998. 8. 27. 97헌마372등, 판례집 10-2, 461, 476 헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등, 판례집 12-2, 399, 414
당사자
청 구 인 박○영 국선대리인 변호사 김석영
당해사건 서울동부지방법원 2010고단2192 공유재산 및 물품 관리법위반
주문
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제99조는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 청구인이 운영하는 ○○클럽 주식회사는 2008. 4. 30. 서울특별시 ○○사업소장과 사이에 서울 송파구 ○○동 10 소재 ○○운동장 부설주차장 1,279면(이하 ‘이 사건 주차장’이라 한다)에 대하여 위․수탁관리 계약(당초 2008. 5. 1.부터 2009. 5. 31.이었으나, 그 후 2010. 5. 31.까지로 연장되었다)을 체결하고 이를 사용․수익하던 중 2009년도 1, 2차 위탁료를 기간 내에 납부하지 아니하였고, 이에 서울특별시 ○○사업소장은 2009. 10. 18. 이 사건 주차장의 사용․수익허가를 취소하였다.
(2) 그럼에도 청구인은 2011. 3. 21.까지 이 사건 주차장을 계속 점유하면서 사용․수익하였고, 이에 청구인은 공유재산 및 물품 관리법 위반죄로 기소되어 제1심 계속 중 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제6조 제1항 및 제99조가 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2011. 9. 21. 징역 1년을 선고받고(서울동부지방법원 2010고단2192) 위헌법률심판제청신청이 기각되자(서울동부지방법원 2011초기664), 2011. 10. 19. 헌법재판소에 국선대리인 선임 신청을 한 뒤 2012. 1. 5. 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
청구인은 금지규정인 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제6조 제1항과 벌칙규정인 같은 법 제99조를 심판대상으로 청구하고 있으나, 당해 사건은 위 벌칙규정이 적용되는 형사재판이므로, 이 사건의 심판대상은 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것, 이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제99
조로 한정함이 상당하다. 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것)
제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처한다.
[관련조항]
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것)
제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.
제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용․수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용․수익하거나 점유한 자(사용․수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용․수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용․수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. (단서 생략)
제83조(원상복구명령 등) ① 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다.
② 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는 행정대집행법에 따라 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 하고 그 비용을 징수할 수 있다.
구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것)
제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가 없이 사용하거나 수익하지 못한다.
제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 지방자치단체의 장의 허가 없이 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처한다.
2. 청구인의 주장요지
가. 심판대상조항에서 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고 행정재산을 사용하거나 수익’한다는 의미가 불명확하며, 행정재산에 대한 최초의 사용․수익의 개시가 법률이 정한 절차와 방법에 의하지 아니한 경우뿐 아니라 적법한 절차와 방법으로 사용․수익의 개시를 하였다가
이후 사용․수익 허가가 취소되어 사용․수익의 적법한 권원이 소멸된 경우까지 처벌대상에 포함하는 것인지가 모호하므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다.
나. 심판대상조항이 점유의 대상이 행정재산이라는 이유로 사인 소유의 재산을 점유한 경우와 달리 형사제재까지 가능하게 하는 것은 평등원칙에 위배된다.
3. 판 단
가. 입법연혁 및 제도개관
공유재산법은 지방분권시대에 맞는 다양한 공유재산 및 물품의 행정수요에 대응하고 공유재산 및 물품의 건전하고 효율적인 관리를 위하여, 지방재정법으로부터 공유재산 및 물품의 관리에 관한 내용을 분리하여 2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되었다. 공유재산법은 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득․유지․보존 및 운용과 처분의 적정을 도모함을 목적으로 하며(제1조), 공유재산 및 물품의 관리․처분에 대한 일반법으로서 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법에서 정하는 바에 따르도록 하고 있다(제2조의2).
구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제74조 제1항은 ‘누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가 없이 사용 또는 수익하지 못한다’고 규정하고, 제86조 제1항은 ‘행정재산 또는 보존재산을 정당한 이유 없이 점유 또는 사용하거나 수익한 자는 1년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다.’고 규정하고 있었다. 공유재산법이 제정될 때 제6조 제1항은 구 지방재정법 제74조 제1항과 같은 내용으로 규정되었으나, 심판대상조항의 내용은 제정 당시에는 ‘제6조 제1항을 위반하여 지방자치단체의 장의 허가 없이 행정재산을 사용하거나 수익한 자’를 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있었다. 그런데 공유재산법이 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되면서 제6조 제1항은 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는’ 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하는 것으로 개정되었고, 이에 대응하여 심판대상조항의 내용도 ‘지방자치단체의 장의 허가 없이’의 문구가 삭제되고 ‘제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자’를 처벌하는 것으로 개정되었다.
한편 공유재산은 공용재산․공공용재산․기업용재산․보존용재산 등의 행정재산과 일반재산으로 분류되는데, 심판대상조항은 공유재산법 제6조 제1항을 위반하여 ‘행정재산’을 사용․수익한 경우를 처벌하고 있다. 또한, 공유재산
법은 사용․수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용․수익하거나 점유한 경우에는 변상금을 징수할 수 있도록 하고(제81조 제1항), 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 시설물을 설치하는 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명할 수 있으며, 이를 이행하지 않을 경우에는 행정대집행법에 따라 철거 등을 할 수 있도록 하였다(제83조 제1항, 제2항). 한편 공유재산의 사용․수익에 관하여 정하고 있는 다른 법률의 내용으로는 도로법 제38조, 자연공원법 제20조, 제23조, ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’ 제24조, 제38조, ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’ 제8조 등을 들 수 있고, 위 조항들에서 정한 절차와 방법에 따르지 아니한 경우 각각의 법률에서 변상금 징수 규정 또는 원상회복 명령 및 대집행에 관한 규정, 벌칙 규정 등을 두고 있다.
나. 죄형법정주의 명확성원칙 위반 여부
(1) 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미한다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748). 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석․집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부에 따라 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821-822).
(2) 심판대상조항의 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법’ 부분이 명확하지 아니한지에 대하여 본다.
심판대상조항의 문언상 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’은 ‘행정재산’의 ‘사용․수익’과 관련된 절차와 방법으로 그 범위가 한정된다. 공유재산법이 ‘행정재산’이라는 장 아래 제20조에서 지방자치단체의 장의 사용․수익허가를 규정하고, 제21조에서 허가기간을, 제22조 내지 제24조에서 사용료를, 제25조, 제26조에서 사용․수익허가의 취소를, 제27조에서 행정재산의 관리위탁을 규정한 것을 볼 때, ‘이 법에서 정하고 있는 절차와 방법’은 제20조 내지 제27조의 절
차와 방법에 따라 사용․수익허가 또는 관리위탁을 받아야 함을 의미하며, 위 절차와 방법에 의한 권원을 가지지 아니하고 행정재산을 사용 또는 수익하는 자는 심판대상조항에 의해 처벌될 것임을 예측할 수 있다.
‘다른 법률에서 정하는 절차와 방법’의 범위도 행정재산의 사용․수익에 관한 내용으로 한정되는바, 행정재산인 도로, 도시공원, 자연공원, 공유수면 등의 사용․수익에 대해 규정하고 있는 개별법인 도로법(제38조), ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(제24조), 자연공원법(제23조), ‘공유수면 및 매립에 관한 법률’(제8조) 등의 관련규정들이 이에 해당할 것임을 예측할 수 있다.
한편, 최근 행정재산에 대한 적극적인 활용이 요청되면서 행정재산의 사용․수익의 절차와 방법이 앞으로 더욱 다양해지고 수시로 변화할 가능성이 있으며, 새로운 개발사업의 과정에서 공유재산법의 사용․수익허가를 의제하는 특별법 조항들도 제정될 수 있으므로, 행정재산의 사용․수익의 절차와 방법에 관하여 심판대상조항에서 모두 한정적으로 열거하기가 부적합한 측면도 있다.
나아가 심판대상조항의 수범자는 행정재산을 점유하고 사용․수익하는 등으로 행정재산의 규율에 대해 보다 잘 아는 지위에 있을 것을 고려하면, ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하고 있는 절차와 방법’ 부분이 수범자에게 예측가능성을 담보할 수 없을 만큼 불명료하다고 할 수 없다.
(3) 다음으로 심판대상조항에서 사용․수익의 개시가 법률상 권원 없이 이루어진 경우 외에 후발적으로 사용․수익할 권원이 취소, 기간 만료 등으로 상실된 경우까지 처벌되는지에 관하여 별도로 언급하지 않고 있으므로, 명확성원칙에 반하는지 문제 된다.
앞서 살펴 본 바와 같이 행정재산의 사용․수익과 관련한 벌칙조항의 요건은 구 지방재정법 시행 당시에는 ‘정당한 이유 없이’로 되어 있다가, 공유재산법이 제정된 후에는 ‘지방자치단체의 장의 허가 없이’로, 심판대상조항에서는 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하고 있는 절차와 방법에 따르지 아니한 때’로 변경된 점, 공유재산과 같은 규율을 하고 있는 국유재산 중 행정재산의 사용․수익과 관련한 벌칙조항에서도 그 요건은 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것) 시행 당시에는 ‘정당한 사유 없이’(제5조 제1항, 제58조)로 되어 있다가, 현행 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정된 것)이 시행된 후에는 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하는 때’(제7조 제1항, 제82조)로 변경된 점 등 심판대상조항 및 관련
법률의 개정연혁, 심판대상조항의 문헌적 의미 내용과 공유재산법의 입법목적에 비추어 보면, 심판대상조항은 행정재산을 사용․수익하기 위한 ‘정당한 권원을 갖지 못한 경우’를 처벌하기 위해 마련된 것임을 충분히 예측할 수 있다.
또한 공유재산법 제20조 제5항이 ‘제1항에 따라 사용․수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용․수익 허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다.’고 규정하고 있으므로, 적법하게 사용․수익 허가를 받아 점유를 개시한 경우라도 허가기간이 끝나거나 사용․수익 허가가 취소된 후 이를 계속 사용․수익하는 것은 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’에 따르지 아니하고 행정재산을 사용․수익하는 것으로서 심판대상조항에 의해 처벌받는 행위임을 예측할 수 있다.
나아가 공유재산법의 입법취지가 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득, 유지․보존, 운용 및 처분의 적정성을 도모하려는 데 있으며, 공유재산법 제6조 제1항은 ‘공유재산 통칙’의 장에 위치한 일반적 금지규정임을 고려할 때, 점유개시의 형태에 따라 처벌범위를 제한할 문언상의 근거가 없음에도 불구하고 청구인의 주장과 같이 무단으로 점유를 개시한 행위만으로 제한해서 해석하는 것은 오히려 일반인과 법집행기관의 통상적인 해석과 배치된다.
청구인은 변상금 징수 조항인 공유재산법 제81조가 ‘사용․수익허가 기간이 끝난 후 다시 사용․수익허가 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용․수익하거나 점유한 자를 포함한다’고 명시적으로 밝히고 있는 점을 근거로 심판대상조항이 불명확하다고 주장하나, 공유재산법 제81조는 처음부터 허가 없이 점유한 경우와 기간 만료 후 다시 허가를 받지 아니하고 계속 점유한 경우 모두에 대해 변상금 징수라는 ‘동일한’ 법적 효과를 부여함으로써 그 제재를 달리하고 있지 않으며, 정당한 권원 없는 행정재산의 점유 및 사용․수익에 대해 행정적, 형사적 제재를 가하는 같은 법 또는 여타 법률의 규정들 중에서 점유의 형태를 명시적으로 구분하여 규율하고 있는 경우를 발견하기 어렵고, 오히려 공유재산법과 국유재산법상의 변상금 징수 조항이 예외적이다. 따라서 공유재산법 제81조의 예외적인 규율형태를 이유로 심판대상조항이 명확성원칙에 반한다고 보기 어렵다.
(4) 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
다. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 청구인은 심판대상조항에 대해 명확성원칙과 평등원칙에 위배된다는 주장만을 하고 있다. 그러나 심판대상조항은 행정재산의 사용․수익에 관한 공유
재산법상의 의무불이행에 대한 제재수단으로 행정형벌을 규정함으로써 과잉금지원칙에 위배되는 것이 아닌지 문제 되므로, 이에 대해 판단하기로 한다.
(2) 어떤 행위를 범죄로 규정하고 이를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제, 즉, 범죄의 설정과 법정형의 종류 및 범위의 선택은 행위의 사회적 악성과 범죄의 죄질 및 보호법익에 대한 고려뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황, 국민일반의 가치관과 법감정 그리고 범죄예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법형성의 자유가 인정되어야 할 분야이다. 또한 어떤 행정법규 위반행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하여 결정할 문제이다(헌재 2008. 4. 24. 2005헌마373, 판례집 20-1상, 626, 650; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌바102, 판례집 21-2상, 516, 529-530 참조).
(3) 심판대상조항은 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 행위를 예방 및 근절함으로써 공공의 목적에 제공되는 행정재산의 적정한 보호와 관리를 꾀하고, 이를 통해 지방자치단체가 당해 행정재산을 통해 추구하는 행정목적을 달성하며 행정재산을 사용․수익하는 자로부터 사용료를 원활하게 징수하여 지방재정을 확충하고자 하는 목적을 가지고 있으므로 그 목적의 정당성이 인정된다. 또한 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 행위에 대해 형벌을 과하는 것은 그 목적을 달성하기 위한 적절한 수단이므로 수단의 적정성도 인정된다.
(4) 정당한 권원 없이 행정재산을 사용․수익하는 경우에 대해서 공유재산법은 행정적 제재수단으로서 변상금 징수(제81조)와 원상회복명령 및 대집행의 근거조항(제83조)을 두고 있다. 그러나 행정재산의 사용․수익을 통해 얻는 수익의 규모가 큰 경우 이러한 제재수단에도 불구하고 행정재산을 계속 사용․수익하려는 동기가 발생할 수 있는 점, 변상금의 징수와 원상회복이 실제 집행되기 위해서는 상당한 비용과 시간이 소모되며 점유자의 재산 상황에 따라 그 징수가 사실상 불가능할 수도 있는 점, 원상회복에 대하여 상당한 물리적 저항이 있기도 하는 점 등에 비추어 변상금의 징수, 원상회복명령 및 대집행 등의 수단이 행정재산의 보호, 관리 및 지방재정 확충이라는 행정목적 달성에 충분히 실효적이라고 단정할 수 없으므로, 행정적 제재수단 이외에 심판대
상조항이 형사처벌을 규정한 것은 침해의 최소성에도 어긋나지 아니한다.
(5) 행정재산의 권원 없는 사용․수익으로 인해 지방자치단체 및 지역주민에게 상당한 재정적, 행정적 손해를 끼치는 행위에 대한 제재로서 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금이 그 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌로서 달성하려는 공익과 침해되는 기본권 사이의 균형을 상실하였다고도 보이지 않는다.
(6) 따라서 심판대상조항이 행정재산을 사용․수익하기 위한 정당한 절차와 방법을 거치지 않았다는 이유로 형벌을 부과할 수 있도록 한 것은 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.
라. 평등원칙 위반 여부
헌법 제11조에서 규정한 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등이 아니라, 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하고, 따라서 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 1998. 8. 27. 97헌마372등, 판례집 10-2, 461, 476; 헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등, 판례집 12-2, 399, 414 등).
심판대상조항은 권원 없이 타인 소유인 재산을 사용․수익하였다는 행위태양은 동일하다고 할지라도 점유한 재산이 행정재산이라는 이유로 사유재산을 점유한 자와 달리 형사적 제재를 가한다는 점에서 행정재산을 점유한 자를 차별취급하고 있다.
그러나 공유재산 중 ‘행정재산’은 지방자치단체의 행정목적에 직접 제공되는 재산으로서 공공성과 공익성이 크고, 대부․매각․교환․양여․신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정하지 못하도록 규정하고 있는 등 사경제거래의 객체와는 달리 취급된다. 비록 행정재산도 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있지만, 공유재산 관리청의 행정재산 사용․수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결; 대법원 2001. 6. 15. 선고 99두509 판결 등 참조)으로서 공법적 규율이 적용된다.
또한 사유재산의 적절한 관리, 활용은 기본적으로 당해 소유자인 사인의 이익에 기여할 뿐이지만, 행정재산의 적절한 관리, 활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보의 수단이라는 점에서 관리의 중요성이 크다. 그러한 만큼 행정재산을 정당한 권원 없이 사
용․수익하는 경우에는 지방세외수입의 저하와 시민들의 불편 등이 발생하고, 그 피해가 지방자치단체 및 주민에게 귀속되어 사유재산의 경우와 달리 상당한 문제가 될 수 있다.
따라서 행정재산을 정당한 권원 없이 사용․수익하는 경우에 대해 사유재산과 달리 형사적 제재를 규정하여 엄격히 대처하는 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.
4. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 안창호 강일원 서기석 조용호