헌재 2025. 8. 21. 2024헌가13 [합헌]
출처
헌법재판소
주차장법 제29조 제2항 제1호 등 위헌제청
[2025. 8. 21. 2024헌가13]
주차전용건축물에 해당하기 위하여 필요한 주차장 사용 비율의 하한을 대통령령으로 위임하고 있는 주차장법 제2조 제11호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
주차장 사용 비율의 하한은, 주차공간을 제공하
는 건축물 설치를 촉진함으로써 주차난을 해결하고자 하는 주차전용건축물의 도입 취지, 사회적․경제적 여건의 변화에 따른 주차장 수요 및 공급 상황, 해당 건축물의 현황 등을 고려하여 탄력적․유동적으로 규율할 필요가 있으므로, 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다. 또한 ‘전용’의 사전적 의미, 주차전용건축물의 도입 경위와 취지, 관련 법령의 내용 및 수범자의 특성 등을 고려하면, 심판대상조항의 위임을 받은 대통령령에서 주차장 사용 비율의 하한을 100퍼센트에 가깝게 규정하는 한편, 주차장 외의 용도로 사용되는 부분이 자동차 관련 시설인 경우 등 일정한 경우에는 그보다 완화된 예외를 규정할 것임을 예측하기 어렵지 않다. 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제2조 제11호
헌법 제75조
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제12조의2, 제29조 제2항 제1호
구 주차장법 시행령(2018. 2. 20. 대통령령 제28676호로 개정되고, 2024. 8. 16. 대통령령 제34842호로 개정되기 전의 것) 제1조의2 제1항
주차장법 시행규칙(2010. 10. 29. 국토해양부령 제304호로 개정된 것) 제7조 제2항
헌재 2006. 7. 27. 2005헌바66, 판례집 18-2, 149, 160-161
제청법원 춘천지방법원
제청신청인 김○○
대리인 법무법인 해마루
담당변호사 윤중현 외 5인
당해사건 춘천지방법원 2023고단1123 주차장법위반
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제2조 제11호는 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
가. 제청신청인은 2023. 12. 15. ‘춘천시 ○○ (주소 생략)에 있는 노외주차장인 주차전용건축물에서 자동차 관련 시설인 세차장을 운영하고 있으므로 주차장으로 사용되는 부분의 비율을 건축물 연면적의 70퍼센트 이상으로 준수하여야 함에도, 2023. 1. 12.경～2023. 3. 31.경 세차장 이용자들로 하여금 주차장으로 사용되는 부분에서 세차작업을 하도록 하는 등 노외주차장인 주차전용건축물을 주차장 사용 비율을 위반하여 사용하였다’는 공소사실로 기소되었다(춘천지방법원 2023고단1123).
나. 제청신청인은 위 소송 계속 중 주차장법 제2조 제11호, 제29조 제2항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고(춘천지방법원 2024초기238), 제청법원은 위 신청을 받아들여 2024. 8. 22. 위 조항들에 대하여 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 심판대상
가. 제청법원은 주차장법 제2조 제11호, 제29조 제2항 제1호에 대하여 죄형법정주의의 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙 위배를 이유로 위헌법률심판을 제청하였다.
그런데 제청법원이 제기하는 위 조항들의 불명확성은 결국 주차장법 제2조 제11호가 ‘건축물의 연면적 중 주차장으로 사용되는 비율’(이하 ‘주차장 사용 비율’이라 한다)의 하한을 대통령령에 위임하고 있기 때문에 발생하는 것으로서, 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부는 포괄위임금지원칙 위배 여부에 대한 심사로써 충족되므로 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2021. 10. 28. 2019헌바50; 헌재 2022. 9. 29. 2018헌바356 등 참조).
한편, 포괄위임금지원칙이 적용되기 위해서는 법률조항이 일정한 사항의 형성을 하위법령에 위임하였을 것이 논리적 전제로서 요구된다. 그런데 주차장 사용 비율의 하한을 대통령령에 위임하고 있는 것은 주차장법 제2조 제11호이고, 같은 법 제29조 제2항 제1호는 위 조항을 구성요건으로 차용하고 있는 것일 뿐 하위법령에 구성요건의 형성을 위임하고 있는 것이 아니므로(헌재 2013. 7. 25. 2011헌바39 참조), 주차장법 제29조 제2항 제1호는 심판대상에서 제외한다.
나. 따라서 이 사건 심판대상은 주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제2조 제11호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
11. “주차전용건축물”이란 건축물의 연면적 중 대통령령으로 정하는 비율 이상이 주차장으로 사용되는 건축물을 말한다.
[관련조항]
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것)
제12조의2(다른 법률과의 관계) 노외주차장인 주차전용건축물의 건폐율, 용적률, 대지면적의 최소한도 및 높이 제한 등 건축 제한에 대하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조부터 제78조까지, 「건축법」 제57조 및 제60조에도 불구하고 다음 각 호의 기준에 따른다.
1. 건폐율: 100분의 90 이하
2. 용적률: 1천500퍼센트 이하
3. 대지면적의 최소한도: 45제곱미터 이상
4. 높이 제한: 다음 각 목의 배율 이하(각 목 생략)
제29조(벌칙) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1. 노외주차장인 주차전용건축물을 제2조 제11호에 따른 주차장 사용 비율을 위반하여 사용한 자
구 주차장법 시행령(2018. 2. 20. 대통령령 제28676호로 개정되고, 2024. 8. 16. 대통령령 제34842호로 개정되기 전의 것)
제1조의2(주차전용건축물의 주차면적비율) ① 「주차장법」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제11호에서 “대통령령으로 정하는 비율 이상이 주차장으로 사용되는 건축물”이란 건축물의 연면적 중 주차장으로 사용되는 부분의 비율이 95퍼센트 이상인 것을 말한다. 다만, 주차장 외의 용도로 사용되는 부분이 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 단독주택(같은 표 제1호에 따른 단독주택을 말한다. 이하 “단독주택”이라 한다), 공동주택, 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설, 운수시설, 운동시설, 업무시설, 창고시설 또는 자동차 관련 시설인 경우에는 주차장으로 사용되는 부분의 비율이 70퍼센트 이상인 것을 말한다.
주차장법 시행규칙(2010. 10. 29. 국토해양부령 제304호로 개정된 것)
제7조(노외주차장의 설치 통보 등) ② 노외주차장을 설치한 자(노외주차장을 양수하거나 임차한 자 등을 포함한다)는 법 제12조 제1항 후단에 따라 설치 통보한 사항이 변경된 경우에는 변경된 날부터 30일 이내에 별지 제1호의3서식의 노외주차장 변경통보서에 주차시설 배치도를 첨부하여 주차장 소재지를 관할하는 시장․군수 또는 구청장에게 통보하여야 한다.
3. 제청법원의 위헌제청이유
가. 심판대상조항은 처벌법규인 주차장법 제29조 제2항 제1호의 구성요건에 해당하는 ‘주차전용건축물’에 관하여, ‘건축물의 연면적 중 대통령령으로 정하는 비율 이상이 주차장으로 사용되는 건축물’이라고만 정의함으로써 처벌하고자 하는 행위가 무엇인지 불명확하게 만들고 있으므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.
나. 심판대상조항은 주차장 사용 비율의 범위 또는 그 확정 기준에 관한 기본사항을 전혀 정하지 않은 채 막연히 ‘대통령령으로 정하는 비율’이라고만 규정하고 있어, 처벌하고자 하는 행위가 무엇인지 예측할 수 있을 정도로 구성요건의 대강을 법률에서 정하였다고 볼 수 없으므로, 포괄위임금지원칙에도 위배된다.
4. 판단
가. 처벌법규 위임입법의 한계
(1) 죄형법정주의는 반드시 국회가 제정한 형식적 의미의 법률로써 범죄와 그에 대한 형벌을 정하여야 함을 뜻한다. 그러나 현대국가의 사회적 기능 증대와 사회현상의 복잡화에 따라 국민의 권리, 의무에 관한 사항이라 하여도 모두 입법부에서 제정하는 법률만으로 규정하는 것은 불가능하다 할 것이므로 행정부에서 제정한 명령에 위임하는 것을 허용하지 않을 수는 없고, 이러한 위임입법의 불가피성은 범죄와 형벌에 관한 사항에 대하여도 적용되는 것이다.
다만 법률에 의한 처벌법규의 위임은, 헌법이 기본권을 최대한으로 보장하기 위하여 죄형법정주의와 적법절차를 규정하고 법률에 의한 처벌을 특별히 강조하고 있는 점에 비추어, 그 요건과 범위가 보다 엄격하게 제한적으로 적용되어야 한다. 따라서 처벌법규의 위임은 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 하고, 이러한 경우에도 법률에서 범죄의 구성요건은 처벌대상행위가 어떠한 것일지 예측할 수 있을 정도로 구체적으로 정하여야 한다. 다만, 위임입법의 위와 같은 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적․체계적으로 종합하여 판단하여야 한다(헌재 2006. 7. 27. 2005헌바66 참조).
(2) 심판대상조항에서 대통령령에 위임하고 있는 주차장 사용 비율을 위반하여 노외주차장인 주차전용건축물을 사용하면 주차장법 제29조 제2항 제1호에 의
하여 형사처벌되는바, 심판대상조항이 위와 같은 한계를 준수하였는지 여부가 문제된다.
나. 위임의 필요성
주차장의 설치․정비 및 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 자동차교통을 원활하게 하여 공중의 편의와 안전을 도모한다는 주차장법의 입법목적에 비추어 볼 때(주차장법 제1조), 주차장 사용 비율의 하한은, 주차공간을 제공하는 건축물 설치를 촉진함으로써 주차난을 해결하고자 하는 주차전용건축물의 도입 취지, 사회적․경제적 여건의 변화에 따른 주차장 수요 및 공급 상황, 해당 건축물의 현황 등을 고려하여 탄력적․유동적으로 규율할 필요가 있으므로, 이를 대통령령 등 하위법령에 위임할 부득이한 사정을 인정할 수 있다.
다. 예측가능성
(1) 주차전용건축물은 건축물 형태가 아닌 주차장에 비하여 많은 주차공간을 일반의 이용에 제공할 수 있는 건축물의 설치를 촉진하여 주차난을 해결하려는 목적에서, 그 건축에 관하여 특별히 완화된 기준을 정하고자 도입된 개념이다. ‘전용’의 사전적 의미는 ‘특정한 목적으로 일정한 부문에만 한하여 사용’한다는 것으로서, 주차장법이 1990. 4. 7. 법률 제4230호로 개정되면서 주차전용건축물이라는 용어가 처음 등장하였을 때에는 주차장 사용 비율이 100퍼센트인 건축물만 주차전용건축물로 취급되었으나, 1991. 12. 14. 법률 제4437호 개정으로 주차전용건축물의 정의조항이 신설되면서 사회적․경제적 여건의 변화에 따른 주차장 수요 및 공급 상황, 해당 건축물의 현황 등을 고려하여 주차장 사용 비율을 유연하고 탄력적으로 규율할 수 있는 가능성이 마련되었다.
(2) 한편, 주차전용건축물을 건축하기 위해서는 건축법에 따른 건축허가를 받아야 한다(건축법 제11조 제1항). 이때 허가신청서 및 첨부서류에 건축면적, 건폐율, 용적률, 주용도 및 용도별 면적 등을 기재하여야 하는데(같은 조 제3항, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항 [별지 제1호의4 서식] 및 [별표 2]), 노외주차장인 주차전용건축물은 건폐율과 용적률 등의 건축기준에 관하여 국토계획법과 건축법의 관련 규정에도 불구하고 유리한 특례를 적용받는다(주차장법 제12조의2).
이에 따라 주차전용건축물을 건축하려는 사람은 건축허가 신청 시, 주용도가 주차전용건축물이라는 취지를 밝히고 심판대상조항과 그 하위법령에서 규정하는 주차장 사용 비율에 맞추어 주차장으로 사용되는 부분과 그 외의 용도로 사용되는 부분 각각의 면적을 표기하여야 하며, 위 특례에 따른 건폐율, 용적률 등도 기입하게 된다. 그리고 위 사항들은 해당 건축물의 건축허가서(건축법 시행규칙 제8조 제1항 [별지 제2호 서식]), 사용승인서(같은 규칙 제16조 제1항 [별지 제17호 서식]), 건축물대장(건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제7조 제1항 [별지 제1호 서식]) 등에도 기재된다.
심판대상조항 및 이를 구성요건으로 차용하고 있는 주차장법 제29조 제2항 제1호의 수범자는 위와 같이 주차전용건축물을 건축하거나 이를 양수․임차하는 등의 과정을 거친 사람들로서, 주차장법 시행규칙 제7조 제2항 등 관련규정의 내용에 비추어 볼 때, 심판대상조항의 위임에 따른 주차장 사용 비율의 하한에 관하여 이미 잘 알고 있거나 적어도 어렵지 않게 예측할 수 있는 지위에 있다.
(3) 앞서 살펴본 ‘전용’의 사전적 의미, 주차전용건축물의 도입 경위와 취지, 관련 법령의 내용 및 수범자의 특성 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항의 위임을 받은 대통령령에서 주차장 사용 비율의 하한이 100퍼센트에 가깝게 규정될 것임을 쉽게 예측할 수 있고, 주차전용건축물에 설치할 수 있는 부대시설에 대한 규제를 완화하여 민간자본에 의한 주차전용건축물의 건설을 촉진하기 위한 목적에서 주차장 외의 용도로 사용되는 부분이 자동차 관련 시설인 경우 등 일정한 경우에는 그보다 완화된 예외가 규정될 것이라는 점도 예측하기 어렵지 않다고 할 것이다.
라. 소결
따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준
[2025. 8. 21. 2024헌가13]
판시사항
주차전용건축물에 해당하기 위하여 필요한 주차장 사용 비율의 하한을 대통령령으로 위임하고 있는 주차장법 제2조 제11호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
주차장 사용 비율의 하한은, 주차공간을 제공하
는 건축물 설치를 촉진함으로써 주차난을 해결하고자 하는 주차전용건축물의 도입 취지, 사회적․경제적 여건의 변화에 따른 주차장 수요 및 공급 상황, 해당 건축물의 현황 등을 고려하여 탄력적․유동적으로 규율할 필요가 있으므로, 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다. 또한 ‘전용’의 사전적 의미, 주차전용건축물의 도입 경위와 취지, 관련 법령의 내용 및 수범자의 특성 등을 고려하면, 심판대상조항의 위임을 받은 대통령령에서 주차장 사용 비율의 하한을 100퍼센트에 가깝게 규정하는 한편, 주차장 외의 용도로 사용되는 부분이 자동차 관련 시설인 경우 등 일정한 경우에는 그보다 완화된 예외를 규정할 것임을 예측하기 어렵지 않다. 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
심판대상조문
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제2조 제11호
참조조문
헌법 제75조
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제12조의2, 제29조 제2항 제1호
구 주차장법 시행령(2018. 2. 20. 대통령령 제28676호로 개정되고, 2024. 8. 16. 대통령령 제34842호로 개정되기 전의 것) 제1조의2 제1항
주차장법 시행규칙(2010. 10. 29. 국토해양부령 제304호로 개정된 것) 제7조 제2항
참조판례
헌재 2006. 7. 27. 2005헌바66, 판례집 18-2, 149, 160-161
당사자
제청법원 춘천지방법원
제청신청인 김○○
대리인 법무법인 해마루
담당변호사 윤중현 외 5인
당해사건 춘천지방법원 2023고단1123 주차장법위반
주문
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제2조 제11호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 제청신청인은 2023. 12. 15. ‘춘천시 ○○ (주소 생략)에 있는 노외주차장인 주차전용건축물에서 자동차 관련 시설인 세차장을 운영하고 있으므로 주차장으로 사용되는 부분의 비율을 건축물 연면적의 70퍼센트 이상으로 준수하여야 함에도, 2023. 1. 12.경～2023. 3. 31.경 세차장 이용자들로 하여금 주차장으로 사용되는 부분에서 세차작업을 하도록 하는 등 노외주차장인 주차전용건축물을 주차장 사용 비율을 위반하여 사용하였다’는 공소사실로 기소되었다(춘천지방법원 2023고단1123).
나. 제청신청인은 위 소송 계속 중 주차장법 제2조 제11호, 제29조 제2항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고(춘천지방법원 2024초기238), 제청법원은 위 신청을 받아들여 2024. 8. 22. 위 조항들에 대하여 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 심판대상
가. 제청법원은 주차장법 제2조 제11호, 제29조 제2항 제1호에 대하여 죄형법정주의의 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙 위배를 이유로 위헌법률심판을 제청하였다.
그런데 제청법원이 제기하는 위 조항들의 불명확성은 결국 주차장법 제2조 제11호가 ‘건축물의 연면적 중 주차장으로 사용되는 비율’(이하 ‘주차장 사용 비율’이라 한다)의 하한을 대통령령에 위임하고 있기 때문에 발생하는 것으로서, 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부는 포괄위임금지원칙 위배 여부에 대한 심사로써 충족되므로 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2021. 10. 28. 2019헌바50; 헌재 2022. 9. 29. 2018헌바356 등 참조).
한편, 포괄위임금지원칙이 적용되기 위해서는 법률조항이 일정한 사항의 형성을 하위법령에 위임하였을 것이 논리적 전제로서 요구된다. 그런데 주차장 사용 비율의 하한을 대통령령에 위임하고 있는 것은 주차장법 제2조 제11호이고, 같은 법 제29조 제2항 제1호는 위 조항을 구성요건으로 차용하고 있는 것일 뿐 하위법령에 구성요건의 형성을 위임하고 있는 것이 아니므로(헌재 2013. 7. 25. 2011헌바39 참조), 주차장법 제29조 제2항 제1호는 심판대상에서 제외한다.
나. 따라서 이 사건 심판대상은 주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제2조 제11호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
11. “주차전용건축물”이란 건축물의 연면적 중 대통령령으로 정하는 비율 이상이 주차장으로 사용되는 건축물을 말한다.
[관련조항]
주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것)
제12조의2(다른 법률과의 관계) 노외주차장인 주차전용건축물의 건폐율, 용적률, 대지면적의 최소한도 및 높이 제한 등 건축 제한에 대하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조부터 제78조까지, 「건축법」 제57조 및 제60조에도 불구하고 다음 각 호의 기준에 따른다.
1. 건폐율: 100분의 90 이하
2. 용적률: 1천500퍼센트 이하
3. 대지면적의 최소한도: 45제곱미터 이상
4. 높이 제한: 다음 각 목의 배율 이하(각 목 생략)
제29조(벌칙) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1. 노외주차장인 주차전용건축물을 제2조 제11호에 따른 주차장 사용 비율을 위반하여 사용한 자
구 주차장법 시행령(2018. 2. 20. 대통령령 제28676호로 개정되고, 2024. 8. 16. 대통령령 제34842호로 개정되기 전의 것)
제1조의2(주차전용건축물의 주차면적비율) ① 「주차장법」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제11호에서 “대통령령으로 정하는 비율 이상이 주차장으로 사용되는 건축물”이란 건축물의 연면적 중 주차장으로 사용되는 부분의 비율이 95퍼센트 이상인 것을 말한다. 다만, 주차장 외의 용도로 사용되는 부분이 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 단독주택(같은 표 제1호에 따른 단독주택을 말한다. 이하 “단독주택”이라 한다), 공동주택, 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설, 운수시설, 운동시설, 업무시설, 창고시설 또는 자동차 관련 시설인 경우에는 주차장으로 사용되는 부분의 비율이 70퍼센트 이상인 것을 말한다.
주차장법 시행규칙(2010. 10. 29. 국토해양부령 제304호로 개정된 것)
제7조(노외주차장의 설치 통보 등) ② 노외주차장을 설치한 자(노외주차장을 양수하거나 임차한 자 등을 포함한다)는 법 제12조 제1항 후단에 따라 설치 통보한 사항이 변경된 경우에는 변경된 날부터 30일 이내에 별지 제1호의3서식의 노외주차장 변경통보서에 주차시설 배치도를 첨부하여 주차장 소재지를 관할하는 시장․군수 또는 구청장에게 통보하여야 한다.
3. 제청법원의 위헌제청이유
가. 심판대상조항은 처벌법규인 주차장법 제29조 제2항 제1호의 구성요건에 해당하는 ‘주차전용건축물’에 관하여, ‘건축물의 연면적 중 대통령령으로 정하는 비율 이상이 주차장으로 사용되는 건축물’이라고만 정의함으로써 처벌하고자 하는 행위가 무엇인지 불명확하게 만들고 있으므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.
나. 심판대상조항은 주차장 사용 비율의 범위 또는 그 확정 기준에 관한 기본사항을 전혀 정하지 않은 채 막연히 ‘대통령령으로 정하는 비율’이라고만 규정하고 있어, 처벌하고자 하는 행위가 무엇인지 예측할 수 있을 정도로 구성요건의 대강을 법률에서 정하였다고 볼 수 없으므로, 포괄위임금지원칙에도 위배된다.
4. 판단
가. 처벌법규 위임입법의 한계
(1) 죄형법정주의는 반드시 국회가 제정한 형식적 의미의 법률로써 범죄와 그에 대한 형벌을 정하여야 함을 뜻한다. 그러나 현대국가의 사회적 기능 증대와 사회현상의 복잡화에 따라 국민의 권리, 의무에 관한 사항이라 하여도 모두 입법부에서 제정하는 법률만으로 규정하는 것은 불가능하다 할 것이므로 행정부에서 제정한 명령에 위임하는 것을 허용하지 않을 수는 없고, 이러한 위임입법의 불가피성은 범죄와 형벌에 관한 사항에 대하여도 적용되는 것이다.
다만 법률에 의한 처벌법규의 위임은, 헌법이 기본권을 최대한으로 보장하기 위하여 죄형법정주의와 적법절차를 규정하고 법률에 의한 처벌을 특별히 강조하고 있는 점에 비추어, 그 요건과 범위가 보다 엄격하게 제한적으로 적용되어야 한다. 따라서 처벌법규의 위임은 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 하고, 이러한 경우에도 법률에서 범죄의 구성요건은 처벌대상행위가 어떠한 것일지 예측할 수 있을 정도로 구체적으로 정하여야 한다. 다만, 위임입법의 위와 같은 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적․체계적으로 종합하여 판단하여야 한다(헌재 2006. 7. 27. 2005헌바66 참조).
(2) 심판대상조항에서 대통령령에 위임하고 있는 주차장 사용 비율을 위반하여 노외주차장인 주차전용건축물을 사용하면 주차장법 제29조 제2항 제1호에 의
하여 형사처벌되는바, 심판대상조항이 위와 같은 한계를 준수하였는지 여부가 문제된다.
나. 위임의 필요성
주차장의 설치․정비 및 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 자동차교통을 원활하게 하여 공중의 편의와 안전을 도모한다는 주차장법의 입법목적에 비추어 볼 때(주차장법 제1조), 주차장 사용 비율의 하한은, 주차공간을 제공하는 건축물 설치를 촉진함으로써 주차난을 해결하고자 하는 주차전용건축물의 도입 취지, 사회적․경제적 여건의 변화에 따른 주차장 수요 및 공급 상황, 해당 건축물의 현황 등을 고려하여 탄력적․유동적으로 규율할 필요가 있으므로, 이를 대통령령 등 하위법령에 위임할 부득이한 사정을 인정할 수 있다.
다. 예측가능성
(1) 주차전용건축물은 건축물 형태가 아닌 주차장에 비하여 많은 주차공간을 일반의 이용에 제공할 수 있는 건축물의 설치를 촉진하여 주차난을 해결하려는 목적에서, 그 건축에 관하여 특별히 완화된 기준을 정하고자 도입된 개념이다. ‘전용’의 사전적 의미는 ‘특정한 목적으로 일정한 부문에만 한하여 사용’한다는 것으로서, 주차장법이 1990. 4. 7. 법률 제4230호로 개정되면서 주차전용건축물이라는 용어가 처음 등장하였을 때에는 주차장 사용 비율이 100퍼센트인 건축물만 주차전용건축물로 취급되었으나, 1991. 12. 14. 법률 제4437호 개정으로 주차전용건축물의 정의조항이 신설되면서 사회적․경제적 여건의 변화에 따른 주차장 수요 및 공급 상황, 해당 건축물의 현황 등을 고려하여 주차장 사용 비율을 유연하고 탄력적으로 규율할 수 있는 가능성이 마련되었다.
(2) 한편, 주차전용건축물을 건축하기 위해서는 건축법에 따른 건축허가를 받아야 한다(건축법 제11조 제1항). 이때 허가신청서 및 첨부서류에 건축면적, 건폐율, 용적률, 주용도 및 용도별 면적 등을 기재하여야 하는데(같은 조 제3항, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항 [별지 제1호의4 서식] 및 [별표 2]), 노외주차장인 주차전용건축물은 건폐율과 용적률 등의 건축기준에 관하여 국토계획법과 건축법의 관련 규정에도 불구하고 유리한 특례를 적용받는다(주차장법 제12조의2).
이에 따라 주차전용건축물을 건축하려는 사람은 건축허가 신청 시, 주용도가 주차전용건축물이라는 취지를 밝히고 심판대상조항과 그 하위법령에서 규정하는 주차장 사용 비율에 맞추어 주차장으로 사용되는 부분과 그 외의 용도로 사용되는 부분 각각의 면적을 표기하여야 하며, 위 특례에 따른 건폐율, 용적률 등도 기입하게 된다. 그리고 위 사항들은 해당 건축물의 건축허가서(건축법 시행규칙 제8조 제1항 [별지 제2호 서식]), 사용승인서(같은 규칙 제16조 제1항 [별지 제17호 서식]), 건축물대장(건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제7조 제1항 [별지 제1호 서식]) 등에도 기재된다.
심판대상조항 및 이를 구성요건으로 차용하고 있는 주차장법 제29조 제2항 제1호의 수범자는 위와 같이 주차전용건축물을 건축하거나 이를 양수․임차하는 등의 과정을 거친 사람들로서, 주차장법 시행규칙 제7조 제2항 등 관련규정의 내용에 비추어 볼 때, 심판대상조항의 위임에 따른 주차장 사용 비율의 하한에 관하여 이미 잘 알고 있거나 적어도 어렵지 않게 예측할 수 있는 지위에 있다.
(3) 앞서 살펴본 ‘전용’의 사전적 의미, 주차전용건축물의 도입 경위와 취지, 관련 법령의 내용 및 수범자의 특성 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항의 위임을 받은 대통령령에서 주차장 사용 비율의 하한이 100퍼센트에 가깝게 규정될 것임을 쉽게 예측할 수 있고, 주차전용건축물에 설치할 수 있는 부대시설에 대한 규제를 완화하여 민간자본에 의한 주차전용건축물의 건설을 촉진하기 위한 목적에서 주차장 외의 용도로 사용되는 부분이 자동차 관련 시설인 경우 등 일정한 경우에는 그보다 완화된 예외가 규정될 것이라는 점도 예측하기 어렵지 않다고 할 것이다.
라. 소결
따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준