헌재 2025. 3. 27. 2022헌마914 [기각]
출처
헌법재판소
환경영향평가법 시행령 제68조 제2항 [별표 5] 위헌확인
[2025. 3. 27. 2022헌마914ㆍ1179(병합)]
제1종 환경영향평가업자가 2022. 7. 1.부터 1명 이상의 환경영향평가사를 두도록 규정한 환경영향평가법 시행령 제68조 제2항 [별표 5] 제3호 가목 1) 중 해당 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
심판대상조항은 환경영향평가업 기술인력의 전문성을 확보하여 환경영향평가의 적정성과 충실성을 기하고자 하는 것으로서 그 목적이 정당하고, 일정 수준의 환경영향평가능력이 담보되는 환경영향평가사로 하여금 평가 업무를 총괄하도록 하는 것은 환경영향평가의 내실화를 위한 적합한 수단이다.
입법자는 기존 기술인력이 개별 평가 분야에 전문성을 가진 기술자격자 등으로 구성되어 통합적 분석에 한계를 지님에 따라 환경영향평가사 제도를 도입하고 자격 검정 기준에 종합조정 능력을 두어 문제점을 개선할 수 있도록 조치한 것인바, 이와 같이 기존 기술인력을 유지하는 대안으로 부족하다는 입법자의 판단은 수긍할 수 있다. 제2종이 아닌 제1종 환경영향평가업자만이 환경영향평가사 고용의무를 부담하는 점, 고용의무 불이행 시 위반 횟수에 따라 경고나 영업정지 등 임의적 규정에 따른 행정처분이 부과될 수 있을 뿐 환경영향평가사를 두지 않은 것만으로 곧바로 환경영향평가업의 등록이 취소되지 않는 점을 고려하면 입법자가 고용의무 부과의 범위 및 제재의 정도를 줄임으로써 기본권 제한을 최소화하였다고 평가할 수 있다. 나아가 제1종 환경영향평가업체 수와 환경영향평가사 합격자 수를 고려하면 제1종 환경영향평가업자가 환경영향평가사 고용의무를 이행할 수 있는 충분한 유예기간이 부여되었다고 평가할 수 있다. 이상을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
환경영향평가업자는 환경영향평가사를 고용함에 따른 부담이 있을 수 있으나 그에 상응하는 전문적인 노동력을 얻을 수 있는 것이고, 고용의무를 불이행한다고 하여 곧바로 직업을 박탈당하는 수준의 불이익이 있다고 보이지 아니한다. 환경영향평가의 내실화를 통한 환경보전의 공익이 환경영향평가사 고용의무를 부담하는 데 따른 불이익보다 중대하므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에 반하지 아니한다.
그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
환경영향평가법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정된 것) 제68조 제2항 [별표 5] 제3호 가목 1) 중 2022. 7. 1.부터 1명 이상의 환경영향평가사를 두도록 한 부분
헌법 제15조, 제37조 제2항
환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정된 것) 제54조, 제58조, 제63조 제1항
환경영향평가법 부칙(2011. 7. 21. 법률 제10892호) 제6조
환경영향평가법 시행규칙(2022. 4. 25. 환경부령 제983호로 개정된 것) 제28조 제1항 [별표 3] 제2호
헌재 2017. 10. 26. 2016헌바301, 판례집 29-2하, 54, 60
헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406, 판례집 33-2, 70, 76
헌재 2021. 8. 31. 2019헌마516등, 공보 299, 1103, 1107
청 구 인 [별지] 청구인 명단과 같음
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
1. 사건개요
청구인들은 환경영향평가법 제54조 및 같은 법 시행령 제68조에 따른 환경영향평가업의 등록을 마치고 제1종 환경영향평가업을 영위하던 법인들이다.
2011. 7. 21. 법률 제10892호로 환경영향평가법이 전부개정되면서 환경영향평가업을 하려는 자가 갖추어야 할 기술인력과 시설 및 장비 등을 대통령령으로 정하도록 하고, 환경영향평가사 제도를 처음으로 도입하였다.
이에 따라 2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정된 환경영향평가법 시행령 제68조 제2항 [별표 5]는 제1종 환경영향평가업자가 2020. 1. 1.부터 총괄 분야에 환경영향평가사 1명 이상을 의무적으로 고용하도록 하였고, 2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 위 조항이 개정되어 제1종 환경영향평가업자가 환경영향평가사 1명 이상을 고용해야 하는 시기가 2020. 1. 1.에서 2022. 7. 1.로 유예되었다.
청구인들은 위 대통령령 제30292호로 개정된 환경영향평가법 시행령 제68조 제2항 [별표 5]가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2022. 6. 27.(2022헌마914), 2022. 8. 16.(2022헌마1179) 각 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 제1종 환경영향평가업자가 2022. 7. 1.부터 환경영향평가사 1명 이상을 의무적으로 고용하도록 하는 것이 위헌이라는 취지로 다투고 있으므로, 청구인들과 관련되는 부분으로 심판대상을 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 환경영향평가법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정된 것) 제68조 제2항 [별표 5] 제3호 가목 1) 중 2022. 7. 1.부터 1명 이상의 환경영향평가사를 두도록 한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
환경영향평가법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정된 것)
제68조(환경영향평가업의 등록) ② 법 제54조 제4항에 따른 환경영향평가업의 등급별 기술인력과 시설 및 장비 등은 별표 5와 같다.
[별표 5] 등급별 환경영향평가업의 기술인력 및 시설장비 기준(제68조 제2항 관련)
3. 환경영향평가 분야별 기술인력 및 시설장비 기준(2018년 1월 1일부터 적용)
가. 제1종 환경영향평가업
1) 기술인력 및 필요인원
구분
필요인원
기술인력
기술자격
인정 분야
학력ㆍ경력
관련 전공
총 괄
2022. 7. 1.
부터
1명 이상
환경영향
평가사
환경영향평가사 자격을 취득한 사람
[관련조항]
환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정된 것)
제54조(환경영향평가업의 등록) ① 환경영향평가등을 대행하는 사업(이하 “환경영향평가업”이라 한다)을 하려는 자는 환경영향평가사 등의 기술인력과 시설 및 장비를 갖추어 환경부장관에게 등록을 하여야 한다.
② 제1항에 따라 등록한 사항 중 기술인력 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우에는 변경등록을 하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 환경영향평가업의 기술인력으로 등록된 환경영향평가사의 직무는 다음 각 호와 같다.
1. 환경 현황 조사
2. 환경영향 예측ㆍ분석
3. 환경보전방안의 설정 및 대안 평가
4. 환경영향평가서등의 작성 및 관리
④ 제1항에 따라 갖추어야 하는 기술인력과 시설 및 장비, 환경영향평가업의 등급 및 그에 따른 업무의 범위는 대통령령으로 정한다.
제58조(등록의 취소 등) ① 환경부장관은 환경영향평가업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제3호까지 또는 제7호에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다.
5. 제54조 제1항에 따른 기술인력, 시설 및 장비를 갖추지 못하게 된 경우
② 제1항에 따른 환경영향평가업 등록의 취소 또는 영업의 정지명령에 관한 기준은 그 처분의 사유와 위반의 정도 등을 고려하여 환경부령으로 정한다.
제63조(환경영향평가사) ① 환경영향평가사가 되려는 사람은 환경부장관이 실시하는 자격시험에 합격하여야 한다. 이 경우 환경부장관은 자격시험에 합격한 사람에게 자격증을 발급하여야 한다.
환경영향평가법 부칙(2011. 7. 21. 법률 제10892호)
제6조(환경영향평가대행자에 대한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가대행자로 등록된 자는 제54조의 개정규정에 따른 환경영향평가업의 등록을 한 것으로 본다. 이 경우 환경영향평가대행자는 제54조 제1항의 개정규정에 따라 환경영향평가사를 이 법 시행일부터 10년의 범위에서 대통령령으로 정하는 날까지 확보하여야 한다.
환경영향평가법 시행규칙(2022. 4. 25. 환경부령 제983호로 개정된 것)
제28조(환경영향평가업자에 대한 행정처분의 기준) ① 법 제58조 제2항에 따른 환경영향평가업자에 대한
행정처분의 기준은 별표 3과 같다.
[별표 3] 환경영향평가업에 대한 행정처분의 기준(제28조 제1항 관련)
2. 개별기준
위반사항
관련 조항
행정처분 기준
1차
위반
2차
위반
3차
위반
4차 이상
위반
나. 법 제54조 제1항에 따른 기술인력, 시설 및 장비를 갖추지 못하게 된 경우
법 제58조 제1항 제5호
1) 제1종 환경영향평가업
가) 등록요건의 기술능력에 속하는 기술인력이 3분의 1 미만 부족한 경우
경고
영업
정지
1개월
영업
정지
3개월
영업
정지
6개월
나) 등록요건의 기술능력에 속하는 기술인력이 3분의 1 이상 부족한 경우
영업
정지
6개월
등록 취소
3. 청구인들의 주장
환경영향평가업체에 비해 환경영향평가사 수가 부족하고 서울에 고용이 집중되어 있어 상당수 업체가 환경영향평가사를 고용하기 어려운 실정임에도, 심판대상조항은 환경영향평가사가 충분히 배출될 만큼의 유예기간을 두고 있지 않다. 환경영향평가사를 두지 않은 업체는 등록이 취소될 수도 있는바, 심판대상조항은 청구인들, 청구인들의 직원 및 그 가족의 직업선택의 자유, 근로의 권리, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하며, 국가의 기본권 보호의무, 고용 증진 의무 및 헌법 제37조 제2항에 반한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
심판대상조항은 2022. 7. 1.부터 제1종 환경영향평가업자에 대하여 1명 이상의 환경영향평가사를 고용하도록 의무를 부과하며, 이를 불이행할 시 영업 정지나 등록 취소 등의 처분 또한 예정되어 있으므로 청구인들의 직업의 자유를 제한한다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.
청구인들은 심판대상조항이 자신들의 근로의 권리 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 국가의 기본권 보호의무, 고용 증진 의무 및 헌법 제37조 제2항에 반한다고도 주장하나, 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 침해의 정도가 큰 주된 기본권인 직업의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 같은 취지에서 제기되는 위 주장들에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2017. 10. 26. 2016헌바301; 헌재 2021. 8. 31. 2019헌마516등 참조).
그 밖에 청구인들은 청구인들의 직원 및 그 가족의 직업선택의 자유, 근로의 권리, 인간다운 생활을 할 권리가 침해된다는 주장도 하나, 이는 권리구제형 헌법소원인 이 사건에서 청구인들 자신의 기본권이 침해되었다는 주장에 해당하지 않으므로 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406 참조).
나. 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유를 침해하는지 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
환경영향평가는 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립ㆍ시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측ㆍ평가하고 환경보전방안 등을 마련하도록 하여 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모함을 목적으로 하는 제도이다(환경영향평가법 제1조). 환경영향평가를 충실히 시행하기 위해서는 환경의 개념 및 생태학적 시스템, 환경 문제의 원인과 결과는 물론 개발 활동의 특성과 인간 생활에의 영향에 관한 종합적인 지식이 요구된다. 심판대상조항은 기존 환경영향평가업의 기술인력으로는 환경영향의 통합적인 분석 및 관리에 한계가 있다는 점을 고려하여 환경영향평가업자로 하여금 평가 대상 분야에 대해 종합적인 지식을 가진 환경영향평가사를 두도록 한 것으로, 기술인력의 전문성을 확보하여 환경영향평가의 적정성과 충실성을 기하고자 하는 목적의 정당성이 인정된다. 일정 수준의 환경영향평가능력이 담보되는 환경영향평가사로 하여금 평가 업무를 총괄하도록 하는 것은 환경영향평가의 내실화를 위한 적합한 수단이다.
(2) 침해의 최소성
환경영향평가사 의무고용제도가 시행되기 전, 제1종 환경영향평가업자는 국가기술자격을 취득한 자 또는 관련 분야 전공자 등으로 구성된 10명의 기술인력을 갖추어야 했고, 기존 인력 중에도 환경영향평가업의 총괄적 관리를 담당하는 인력이 존재하였다. 그러나 이러한 인력은 환경학, 환경공학, 도시계획학을 비롯한 개별 분야에 전문성을 가진 기술자격자 또는 학력ㆍ경력자로서 다른 평가 분야에 대한 전문성이 부족하였을 뿐 아니라, 국토공간ㆍ도시계획, 생태ㆍ경관계획, 토지이용 구상 등을 통합적으로 분석하고 평가하기에 한계가 있었다. 이에 입법자는 환경영향평가사 제도를 도입하여 환경영향평가사 자격시험의 응시자격을 기존 환경영향평가업의 총괄 분야를 맡던 기술인력의 경력 정도와 유사하게 설정하면서도(환경영향평가법 시행령 제71조 [별표 6]), 자격 검정 기준에 각 단계별 환경영향평가의 종합조정 능력 및 각 평가항목 간 종합조정 능력을 두어(같은 시행령 제72조 제1항 제3호, 제4호) 기존 인력이 갖고 있던 문제점인 총괄적 계획, 조정 및 관리 능력의 부재를 개선할 수 있도록 조치하였다. 이와 같이 기존 기술인력을 유지하는 대안으로는 부족하고, 환경영향의 종합적 분석 및 평가 능력이 담보되는 환경영향평가사를 고용하도록 하여 환경영향평가의 전문성을 확보할 필요성이 있다고 본 입법자의 판단은 넉넉히 수긍할 수 있다.
입법자는 환경영향평가사 의무고용제도를 도입함에 있어 고용의무 부과의 범위를 줄이고 제재의 정도를 완화하는 방식으로 기본권 제한을 최소화하였다. 넓은 범위의 평가 업무(환경영향평가법 시행령 제68조 제3항 제1호 각 목)를 수행하는 제1종 환경영향평가업자만이 환경영향평가사 고용의무를 부담하고, 비교적 한정된 업무(같은 항 제2호)를 수행하는 제2종 환경영향평가업자는 환경영향평가사 고용의무를 부담하지 않는다. 제1종 환경영향평가업자도 총괄 분야에 1명의 환경영향평가사를 두면 되므로 그 부담이 크다고 보기 어렵다. 환경영향평가사 고용의무를 불이행하는 경우, 임의적 규정인 환경영향평가법 제58조 제1항 제5호에 따라 행정처분이 부과될 수 있을 뿐이다. 같은 법 시행규칙 제28조 제1항 [별표 3]의 ‘2. 개별기준’에서 정한 처분기준에 의하면 기술인력이 3분의 1 미만으로 부족한 경우 1차 위반 시 경고가 주어지고, 2, 3, 4차 위반 시 각각 1개월, 3개월, 6개월의 영업정지가 이루어진다. 따라서 청구인들이 주장하는 바와 같이 환경영향평가사를 두지 않은 것만으로 곧바로 환경영향평가업의 등록이 취소되는 것은 아니라고 할 것이다.
입법자는 환경영향평가업자가 환경영향평가사 고용의무에 대응할 수 있도록 충분한 유예기간을 부여하였다. 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정된 환경영향평가법에서 환경영향평가사 제도가 도입되고 2012. 7. 22. 시행됨에 따라, 2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정된 환경영향평가법 시행령은 환경영향평가사 고용의무를 규정하면서 기존 업자들이 피해를 볼 가능성을 고려하여 2020. 1. 1.부터 환경영향평가사를 갖추도록 유예기간을 부여하였다. 이후에도 환경영향평가사의 배출 횟수가 충분하지 않다는 지적이 제기되자, 2022. 7. 1.부터 환경영향평가사를 두도록 위 시행령을 개정함으로써 10년의 유예기간을 부여하였다(심판대상조항). 한편, 2022. 7. 1. 기준 제1종 환경영향평가업체는 254개소, 환경영향평가사 합격자 수는 443명이었으며, 2024. 10. 31. 기준 제1종 환경영향평가업체는 277개소, 환경영향평가사 합격자 수는 629명이다(2024. 11. 11.자 환경부 사실조회 회신 참조). 이상의 내용을 종합하면 환경영향평가업자가 환경영향평가사 고용의무를 이행할 수 있는 제반 여건이 조성되었다고 평가할 수 있다.
따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항을 통해 달성하려는 공익은 환경영향평가의 내실화를 통한 친환경적이고 지속가능한 발전 및 건강하고 쾌적한 국민생활인바, 이는 날로 더해가는 환경공해의 심각성을 고려할 때 중대한 공익이다. 환경영향평가업자는 환경영향평가사를 고용함에 따른 부담이 있을 수 있으나 그에 상응하는 전문적인 노동력을 얻을 수 있는 것이고, 환경영향평가법 시행규칙상의 처분기준을 보면 환경영향평가사 고용의무를 불이행한다고 하여 곧바로 직업을 박탈당하는 수준의 불이익이 있다고 보이지 아니한다. 이상을 종합하면, 환경영향평가의 내실화를 통한 환경보전의 공익이 환경영향평가사 고용의무를 부담하는 데 따른 불이익보다 중대하다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성에 반하지 아니한다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선
[별지] 청구인 명단
(2022헌마914)
1. 주식회사 ○○ 대표이사 이○○
2. 주식회사 □□ 대표이사 양○○, 정○○
3. 주식회사 △△
대표자 사내이사 윤○○
4. 주식회사 ▽▽ 대표이사 권○○, 김○○
5. 주식회사 ◇◇ 대표이사 박○○, 정□□
위 청구인들 대리인 변호사 서석구(2024. 5. 9. 청구인 2 내지 4에 대하여 사임)
(2022헌마1179)
1. 주식회사 ◎◎ 대표이사 오○○, 박□□
2. 주식회사 ▷▷ 대표이사 김□□
3. 주식회사 ◁◁ 대표이사 김△△
4. 주식회사 ◉◉ 대표이사 임○○
5. 주식회사 ▣▣ 대표자 사내이사 김▽▽
6. 주식회사 ◈◈ 대표이사 권□□
7. 주식회사 ●● 대표이사 장○○
8. 주식회사 ■■ 대표이사 소○○
9. 주식회사 ▲▲ 대표자 사내이사 이□□
10. 주식회사 ▼▼ 대표이사 김◇◇
11. 유한회사 ◆◆ 대표자 이사 심○○
12. 주식회사 ☆☆ 대표이사 유○○, 배○○
13. 주식회사 ♧♧ 대표자 사내이사 박△△
14. 주식회사 ♤♤ 대표이사 김◎◎
위 청구인들 대리인 변호사 서석구(2024. 5. 9. 청구인 1 내지 13에 대하여 사임)
[2025. 3. 27. 2022헌마914ㆍ1179(병합)]
판시사항
제1종 환경영향평가업자가 2022. 7. 1.부터 1명 이상의 환경영향평가사를 두도록 규정한 환경영향평가법 시행령 제68조 제2항 [별표 5] 제3호 가목 1) 중 해당 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
심판대상조항은 환경영향평가업 기술인력의 전문성을 확보하여 환경영향평가의 적정성과 충실성을 기하고자 하는 것으로서 그 목적이 정당하고, 일정 수준의 환경영향평가능력이 담보되는 환경영향평가사로 하여금 평가 업무를 총괄하도록 하는 것은 환경영향평가의 내실화를 위한 적합한 수단이다.
입법자는 기존 기술인력이 개별 평가 분야에 전문성을 가진 기술자격자 등으로 구성되어 통합적 분석에 한계를 지님에 따라 환경영향평가사 제도를 도입하고 자격 검정 기준에 종합조정 능력을 두어 문제점을 개선할 수 있도록 조치한 것인바, 이와 같이 기존 기술인력을 유지하는 대안으로 부족하다는 입법자의 판단은 수긍할 수 있다. 제2종이 아닌 제1종 환경영향평가업자만이 환경영향평가사 고용의무를 부담하는 점, 고용의무 불이행 시 위반 횟수에 따라 경고나 영업정지 등 임의적 규정에 따른 행정처분이 부과될 수 있을 뿐 환경영향평가사를 두지 않은 것만으로 곧바로 환경영향평가업의 등록이 취소되지 않는 점을 고려하면 입법자가 고용의무 부과의 범위 및 제재의 정도를 줄임으로써 기본권 제한을 최소화하였다고 평가할 수 있다. 나아가 제1종 환경영향평가업체 수와 환경영향평가사 합격자 수를 고려하면 제1종 환경영향평가업자가 환경영향평가사 고용의무를 이행할 수 있는 충분한 유예기간이 부여되었다고 평가할 수 있다. 이상을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
환경영향평가업자는 환경영향평가사를 고용함에 따른 부담이 있을 수 있으나 그에 상응하는 전문적인 노동력을 얻을 수 있는 것이고, 고용의무를 불이행한다고 하여 곧바로 직업을 박탈당하는 수준의 불이익이 있다고 보이지 아니한다. 환경영향평가의 내실화를 통한 환경보전의 공익이 환경영향평가사 고용의무를 부담하는 데 따른 불이익보다 중대하므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에 반하지 아니한다.
그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
심판대상조문
환경영향평가법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정된 것) 제68조 제2항 [별표 5] 제3호 가목 1) 중 2022. 7. 1.부터 1명 이상의 환경영향평가사를 두도록 한 부분
참조조문
헌법 제15조, 제37조 제2항
환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정된 것) 제54조, 제58조, 제63조 제1항
환경영향평가법 부칙(2011. 7. 21. 법률 제10892호) 제6조
환경영향평가법 시행규칙(2022. 4. 25. 환경부령 제983호로 개정된 것) 제28조 제1항 [별표 3] 제2호
참조판례
헌재 2017. 10. 26. 2016헌바301, 판례집 29-2하, 54, 60
헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406, 판례집 33-2, 70, 76
헌재 2021. 8. 31. 2019헌마516등, 공보 299, 1103, 1107
당사자
청 구 인 [별지] 청구인 명단과 같음
주문
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인들은 환경영향평가법 제54조 및 같은 법 시행령 제68조에 따른 환경영향평가업의 등록을 마치고 제1종 환경영향평가업을 영위하던 법인들이다.
2011. 7. 21. 법률 제10892호로 환경영향평가법이 전부개정되면서 환경영향평가업을 하려는 자가 갖추어야 할 기술인력과 시설 및 장비 등을 대통령령으로 정하도록 하고, 환경영향평가사 제도를 처음으로 도입하였다.
이에 따라 2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정된 환경영향평가법 시행령 제68조 제2항 [별표 5]는 제1종 환경영향평가업자가 2020. 1. 1.부터 총괄 분야에 환경영향평가사 1명 이상을 의무적으로 고용하도록 하였고, 2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 위 조항이 개정되어 제1종 환경영향평가업자가 환경영향평가사 1명 이상을 고용해야 하는 시기가 2020. 1. 1.에서 2022. 7. 1.로 유예되었다.
청구인들은 위 대통령령 제30292호로 개정된 환경영향평가법 시행령 제68조 제2항 [별표 5]가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2022. 6. 27.(2022헌마914), 2022. 8. 16.(2022헌마1179) 각 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 제1종 환경영향평가업자가 2022. 7. 1.부터 환경영향평가사 1명 이상을 의무적으로 고용하도록 하는 것이 위헌이라는 취지로 다투고 있으므로, 청구인들과 관련되는 부분으로 심판대상을 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 환경영향평가법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정된 것) 제68조 제2항 [별표 5] 제3호 가목 1) 중 2022. 7. 1.부터 1명 이상의 환경영향평가사를 두도록 한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
환경영향평가법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30292호로 개정된 것)
제68조(환경영향평가업의 등록) ② 법 제54조 제4항에 따른 환경영향평가업의 등급별 기술인력과 시설 및 장비 등은 별표 5와 같다.
[별표 5] 등급별 환경영향평가업의 기술인력 및 시설장비 기준(제68조 제2항 관련)
3. 환경영향평가 분야별 기술인력 및 시설장비 기준(2018년 1월 1일부터 적용)
가. 제1종 환경영향평가업
1) 기술인력 및 필요인원
구분
필요인원
기술인력
기술자격
인정 분야
학력ㆍ경력
관련 전공
총 괄
2022. 7. 1.
부터
1명 이상
환경영향
평가사
환경영향평가사 자격을 취득한 사람
[관련조항]
환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정된 것)
제54조(환경영향평가업의 등록) ① 환경영향평가등을 대행하는 사업(이하 “환경영향평가업”이라 한다)을 하려는 자는 환경영향평가사 등의 기술인력과 시설 및 장비를 갖추어 환경부장관에게 등록을 하여야 한다.
② 제1항에 따라 등록한 사항 중 기술인력 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우에는 변경등록을 하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 환경영향평가업의 기술인력으로 등록된 환경영향평가사의 직무는 다음 각 호와 같다.
1. 환경 현황 조사
2. 환경영향 예측ㆍ분석
3. 환경보전방안의 설정 및 대안 평가
4. 환경영향평가서등의 작성 및 관리
④ 제1항에 따라 갖추어야 하는 기술인력과 시설 및 장비, 환경영향평가업의 등급 및 그에 따른 업무의 범위는 대통령령으로 정한다.
제58조(등록의 취소 등) ① 환경부장관은 환경영향평가업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제3호까지 또는 제7호에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다.
5. 제54조 제1항에 따른 기술인력, 시설 및 장비를 갖추지 못하게 된 경우
② 제1항에 따른 환경영향평가업 등록의 취소 또는 영업의 정지명령에 관한 기준은 그 처분의 사유와 위반의 정도 등을 고려하여 환경부령으로 정한다.
제63조(환경영향평가사) ① 환경영향평가사가 되려는 사람은 환경부장관이 실시하는 자격시험에 합격하여야 한다. 이 경우 환경부장관은 자격시험에 합격한 사람에게 자격증을 발급하여야 한다.
환경영향평가법 부칙(2011. 7. 21. 법률 제10892호)
제6조(환경영향평가대행자에 대한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가대행자로 등록된 자는 제54조의 개정규정에 따른 환경영향평가업의 등록을 한 것으로 본다. 이 경우 환경영향평가대행자는 제54조 제1항의 개정규정에 따라 환경영향평가사를 이 법 시행일부터 10년의 범위에서 대통령령으로 정하는 날까지 확보하여야 한다.
환경영향평가법 시행규칙(2022. 4. 25. 환경부령 제983호로 개정된 것)
제28조(환경영향평가업자에 대한 행정처분의 기준) ① 법 제58조 제2항에 따른 환경영향평가업자에 대한
행정처분의 기준은 별표 3과 같다.
[별표 3] 환경영향평가업에 대한 행정처분의 기준(제28조 제1항 관련)
2. 개별기준
위반사항
관련 조항
행정처분 기준
1차
위반
2차
위반
3차
위반
4차 이상
위반
나. 법 제54조 제1항에 따른 기술인력, 시설 및 장비를 갖추지 못하게 된 경우
법 제58조 제1항 제5호
1) 제1종 환경영향평가업
가) 등록요건의 기술능력에 속하는 기술인력이 3분의 1 미만 부족한 경우
경고
영업
정지
1개월
영업
정지
3개월
영업
정지
6개월
나) 등록요건의 기술능력에 속하는 기술인력이 3분의 1 이상 부족한 경우
영업
정지
6개월
등록 취소
3. 청구인들의 주장
환경영향평가업체에 비해 환경영향평가사 수가 부족하고 서울에 고용이 집중되어 있어 상당수 업체가 환경영향평가사를 고용하기 어려운 실정임에도, 심판대상조항은 환경영향평가사가 충분히 배출될 만큼의 유예기간을 두고 있지 않다. 환경영향평가사를 두지 않은 업체는 등록이 취소될 수도 있는바, 심판대상조항은 청구인들, 청구인들의 직원 및 그 가족의 직업선택의 자유, 근로의 권리, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하며, 국가의 기본권 보호의무, 고용 증진 의무 및 헌법 제37조 제2항에 반한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
심판대상조항은 2022. 7. 1.부터 제1종 환경영향평가업자에 대하여 1명 이상의 환경영향평가사를 고용하도록 의무를 부과하며, 이를 불이행할 시 영업 정지나 등록 취소 등의 처분 또한 예정되어 있으므로 청구인들의 직업의 자유를 제한한다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.
청구인들은 심판대상조항이 자신들의 근로의 권리 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 국가의 기본권 보호의무, 고용 증진 의무 및 헌법 제37조 제2항에 반한다고도 주장하나, 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 침해의 정도가 큰 주된 기본권인 직업의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 같은 취지에서 제기되는 위 주장들에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2017. 10. 26. 2016헌바301; 헌재 2021. 8. 31. 2019헌마516등 참조).
그 밖에 청구인들은 청구인들의 직원 및 그 가족의 직업선택의 자유, 근로의 권리, 인간다운 생활을 할 권리가 침해된다는 주장도 하나, 이는 권리구제형 헌법소원인 이 사건에서 청구인들 자신의 기본권이 침해되었다는 주장에 해당하지 않으므로 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406 참조).
나. 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유를 침해하는지 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
환경영향평가는 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립ㆍ시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측ㆍ평가하고 환경보전방안 등을 마련하도록 하여 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모함을 목적으로 하는 제도이다(환경영향평가법 제1조). 환경영향평가를 충실히 시행하기 위해서는 환경의 개념 및 생태학적 시스템, 환경 문제의 원인과 결과는 물론 개발 활동의 특성과 인간 생활에의 영향에 관한 종합적인 지식이 요구된다. 심판대상조항은 기존 환경영향평가업의 기술인력으로는 환경영향의 통합적인 분석 및 관리에 한계가 있다는 점을 고려하여 환경영향평가업자로 하여금 평가 대상 분야에 대해 종합적인 지식을 가진 환경영향평가사를 두도록 한 것으로, 기술인력의 전문성을 확보하여 환경영향평가의 적정성과 충실성을 기하고자 하는 목적의 정당성이 인정된다. 일정 수준의 환경영향평가능력이 담보되는 환경영향평가사로 하여금 평가 업무를 총괄하도록 하는 것은 환경영향평가의 내실화를 위한 적합한 수단이다.
(2) 침해의 최소성
환경영향평가사 의무고용제도가 시행되기 전, 제1종 환경영향평가업자는 국가기술자격을 취득한 자 또는 관련 분야 전공자 등으로 구성된 10명의 기술인력을 갖추어야 했고, 기존 인력 중에도 환경영향평가업의 총괄적 관리를 담당하는 인력이 존재하였다. 그러나 이러한 인력은 환경학, 환경공학, 도시계획학을 비롯한 개별 분야에 전문성을 가진 기술자격자 또는 학력ㆍ경력자로서 다른 평가 분야에 대한 전문성이 부족하였을 뿐 아니라, 국토공간ㆍ도시계획, 생태ㆍ경관계획, 토지이용 구상 등을 통합적으로 분석하고 평가하기에 한계가 있었다. 이에 입법자는 환경영향평가사 제도를 도입하여 환경영향평가사 자격시험의 응시자격을 기존 환경영향평가업의 총괄 분야를 맡던 기술인력의 경력 정도와 유사하게 설정하면서도(환경영향평가법 시행령 제71조 [별표 6]), 자격 검정 기준에 각 단계별 환경영향평가의 종합조정 능력 및 각 평가항목 간 종합조정 능력을 두어(같은 시행령 제72조 제1항 제3호, 제4호) 기존 인력이 갖고 있던 문제점인 총괄적 계획, 조정 및 관리 능력의 부재를 개선할 수 있도록 조치하였다. 이와 같이 기존 기술인력을 유지하는 대안으로는 부족하고, 환경영향의 종합적 분석 및 평가 능력이 담보되는 환경영향평가사를 고용하도록 하여 환경영향평가의 전문성을 확보할 필요성이 있다고 본 입법자의 판단은 넉넉히 수긍할 수 있다.
입법자는 환경영향평가사 의무고용제도를 도입함에 있어 고용의무 부과의 범위를 줄이고 제재의 정도를 완화하는 방식으로 기본권 제한을 최소화하였다. 넓은 범위의 평가 업무(환경영향평가법 시행령 제68조 제3항 제1호 각 목)를 수행하는 제1종 환경영향평가업자만이 환경영향평가사 고용의무를 부담하고, 비교적 한정된 업무(같은 항 제2호)를 수행하는 제2종 환경영향평가업자는 환경영향평가사 고용의무를 부담하지 않는다. 제1종 환경영향평가업자도 총괄 분야에 1명의 환경영향평가사를 두면 되므로 그 부담이 크다고 보기 어렵다. 환경영향평가사 고용의무를 불이행하는 경우, 임의적 규정인 환경영향평가법 제58조 제1항 제5호에 따라 행정처분이 부과될 수 있을 뿐이다. 같은 법 시행규칙 제28조 제1항 [별표 3]의 ‘2. 개별기준’에서 정한 처분기준에 의하면 기술인력이 3분의 1 미만으로 부족한 경우 1차 위반 시 경고가 주어지고, 2, 3, 4차 위반 시 각각 1개월, 3개월, 6개월의 영업정지가 이루어진다. 따라서 청구인들이 주장하는 바와 같이 환경영향평가사를 두지 않은 것만으로 곧바로 환경영향평가업의 등록이 취소되는 것은 아니라고 할 것이다.
입법자는 환경영향평가업자가 환경영향평가사 고용의무에 대응할 수 있도록 충분한 유예기간을 부여하였다. 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정된 환경영향평가법에서 환경영향평가사 제도가 도입되고 2012. 7. 22. 시행됨에 따라, 2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정된 환경영향평가법 시행령은 환경영향평가사 고용의무를 규정하면서 기존 업자들이 피해를 볼 가능성을 고려하여 2020. 1. 1.부터 환경영향평가사를 갖추도록 유예기간을 부여하였다. 이후에도 환경영향평가사의 배출 횟수가 충분하지 않다는 지적이 제기되자, 2022. 7. 1.부터 환경영향평가사를 두도록 위 시행령을 개정함으로써 10년의 유예기간을 부여하였다(심판대상조항). 한편, 2022. 7. 1. 기준 제1종 환경영향평가업체는 254개소, 환경영향평가사 합격자 수는 443명이었으며, 2024. 10. 31. 기준 제1종 환경영향평가업체는 277개소, 환경영향평가사 합격자 수는 629명이다(2024. 11. 11.자 환경부 사실조회 회신 참조). 이상의 내용을 종합하면 환경영향평가업자가 환경영향평가사 고용의무를 이행할 수 있는 제반 여건이 조성되었다고 평가할 수 있다.
따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항을 통해 달성하려는 공익은 환경영향평가의 내실화를 통한 친환경적이고 지속가능한 발전 및 건강하고 쾌적한 국민생활인바, 이는 날로 더해가는 환경공해의 심각성을 고려할 때 중대한 공익이다. 환경영향평가업자는 환경영향평가사를 고용함에 따른 부담이 있을 수 있으나 그에 상응하는 전문적인 노동력을 얻을 수 있는 것이고, 환경영향평가법 시행규칙상의 처분기준을 보면 환경영향평가사 고용의무를 불이행한다고 하여 곧바로 직업을 박탈당하는 수준의 불이익이 있다고 보이지 아니한다. 이상을 종합하면, 환경영향평가의 내실화를 통한 환경보전의 공익이 환경영향평가사 고용의무를 부담하는 데 따른 불이익보다 중대하다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성에 반하지 아니한다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선
[별지] 청구인 명단
(2022헌마914)
1. 주식회사 ○○ 대표이사 이○○
2. 주식회사 □□ 대표이사 양○○, 정○○
3. 주식회사 △△
대표자 사내이사 윤○○
4. 주식회사 ▽▽ 대표이사 권○○, 김○○
5. 주식회사 ◇◇ 대표이사 박○○, 정□□
위 청구인들 대리인 변호사 서석구(2024. 5. 9. 청구인 2 내지 4에 대하여 사임)
(2022헌마1179)
1. 주식회사 ◎◎ 대표이사 오○○, 박□□
2. 주식회사 ▷▷ 대표이사 김□□
3. 주식회사 ◁◁ 대표이사 김△△
4. 주식회사 ◉◉ 대표이사 임○○
5. 주식회사 ▣▣ 대표자 사내이사 김▽▽
6. 주식회사 ◈◈ 대표이사 권□□
7. 주식회사 ●● 대표이사 장○○
8. 주식회사 ■■ 대표이사 소○○
9. 주식회사 ▲▲ 대표자 사내이사 이□□
10. 주식회사 ▼▼ 대표이사 김◇◇
11. 유한회사 ◆◆ 대표자 이사 심○○
12. 주식회사 ☆☆ 대표이사 유○○, 배○○
13. 주식회사 ♧♧ 대표자 사내이사 박△△
14. 주식회사 ♤♤ 대표이사 김◎◎
위 청구인들 대리인 변호사 서석구(2024. 5. 9. 청구인 1 내지 13에 대하여 사임)