헌재 2024. 3. 28. 2021헌바57 [합헌]
출처
헌법재판소
구 지방자치법 제4조 제3항 위헌소원
[2024. 3. 28. 2021헌바57]
행정자치부장관이 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 결정하도록 하는 구 지방자치법 제4조 제3항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 지방자치단체의 지방자치권을 침해하고 법률유보원칙에 위배되는지 여부(소극)
개정된 구 지방자치법의 취지 및 공유수면과 공유수면 매립지의 성질상 차이 등을 종합하여 볼 때, 새로 만들어진 공유수면 매립지는 구 지방자치법 제4조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할구역과의 연관성이 단절되고, 행정자치부장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관
할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다.
이와 같이 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하기 전까지 관련 지방자치단체는 해당 공유수면 매립지에 대하여 어떠한 자치권한도 보유하고 있지 않으므로, 심판대상조항이 지방자치단체의 지방자치권을 침해한다고 볼 수 없고, 아울러 심판대상조항이 공유수면 매립지에 대한 관할 지방자치단체를 결정하는 실질적 기준을 정하지 않은 것이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수도 없다.
재판관 이영진의 별개의견
지방자치단체는 자신의 관할구역에 대하여 자치권을 가지고, 공유수면에 조성된 매립지역 역시 지방자치단체의 자치권한이 미치는 관할구역이다. 따라서 심판대상조항에 따른 행정자치부장관의 결정은 공유수면 매립지의 전부 또는 일부가 관련된 지방자치단체들 중 어느 지방자치단체가 공유수면 매립지를 관할하는지를 확인하는 처분이다.
심판대상조항은 구 지방자치법 제4조 제1항에서 규정한 ‘종전’이라는 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준을 전제로 하여, 행정자치부장관이 지방자치단체중앙분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 확인적으로 결정하도록 하고 있으므로, 지방자치단체의 지방자치권을 침해하지 않고, 법률유보원칙에도 위반되지 않는다.
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3항 제1호
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제4조
헌재 1994. 12. 29. 94헌마201, 판례집 6-2, 510, 522
헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2, 판례집 14-2, 378, 387
헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3, 판례집 32-2, 1, 11-13
청 구 인 군산시장
대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 박상현 외 5인
당해사건 대법원 2015추566 새만금 방조제 일부구간 귀속 지방자치단체 결정 취소
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
지방자치단체중앙분쟁조정위원회(이하 ‘분쟁조정위원회’라 한다)는 2015. 10. 26. 새만금 제1호 방조제 구간 공유수면 매립지 중 일부가 속할 지방자치단체를 전라북도 부안군으로, 새만금 제2호 방조제 구간 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 전라북도 김제시로 각각 결정하는 의결을 하였고, 당시 행정자치부장관(‘행정자치부장관’에서 ‘행정안전부장관’으로 명칭이 바뀌었다. 이하 ‘행정자치부장관’으로 통일하여 사용한다)은 2015. 11. 13. 위 의결에 따른 결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다)을 하였다.
청구인은 이 사건 결정에 불복하여 2015. 11. 27. 대법원에 새만금 방조제 일부구간 귀속 지방자치단체 결정 취소의 소를 제기하였으나, 2021. 1. 14. 기각되어 확정되었다(대법원 2015추566).
청구인은 소송계속 중 이 사건 결정의 근거가 되는 구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치법’이라 한다) 제4조 제3항이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2021. 1. 14. 기각되었고(대법원 2020쿠516), 2021. 1. 29. 기각결정문을 송달받아서, 2021. 2. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 구 지방자치법 제4조 제3항을 심판대상으로 주장하고 있다. 그러나 이 사건 결정은 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’에 따른 매립지의 관할에 관한 것이므로 구 지방자치법 제4조 제3항 제1호로 심판대상을 한정한다.
따라서, 이 사건 심판대상은 구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것)
제4조(지방자치단체의 명칭과 구역) ③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 지역이 속할 지방자치단체는 제4항부터 제7항까지의 규정에 따라 행정자치부장관이 결정한다.
1.「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 매립지
[관련조항]
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것)
제4조(지방자치단체의 명칭과 구역) ① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만, 지방자치단체의 관할구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.
② 제1항에 따라 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때 또는 그 명칭이나 구역을 변경할 때에는 관계 지방자치단체의 의회(이하 “지방의회”라 한다)의 의견을 들어야 한다. 다만,「주민투표법」제8조에 따라 주민투표를 한 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 지역이 속할 지방자치단체는 제4항부터 제7항까지의 규정에 따라 행정자치부장관이 결정한다.
1. 생략
2.「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제2조 제19호의 지적공부(이하 “지적공부”라 한다)에 등록이 누락되어 있는 토지
④ 제3항 제1호의 경우에는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따른 면허관청 또는 관련 지방자치단체의 장이 같은 법 제45조에 따른 준공검사 전에, 제3항 제2호의 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조 제18호에 따른 소관청(이하 “지적소관청”이라 한다)이 지적공부에 등록하기 전에 각각 행정자치부장관에게 해당 지역이 속할 지방자치단체의 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 제3항 제1호에 따른 매립지의 매립면허를 받은 자는 면허관청에 해당 매립지가 속할 지방자치단체의 결정 신청을 요구할 수 있다.
⑤ 행정자치부장관은 제4항에 따른 신청을 받은 후 지체 없이 그 사실을 20일 이상 관보나 인터넷 등의 방법으로 널리 알려야 한다. 이 경우 알리는 방법, 의견의 제출 등에 관하여는 「행정절차법」 제42조ㆍ제44조 및 제45조를 준용한다.
⑥ 행정자치부장관은 제5항에 따른 기간이 끝난 후 제149조에 따른 지방자치단체중앙분쟁조정위원회(이하 이 조에서 “위원회”라 한다)의 심의ㆍ의결에 따라 제3항 각 호의 지역이 속할 지방자치단체를 결정하고, 그 결과를 면허관청이나 지적소관청, 관계 지방자치단체의 장 등에게 통보하고 공고하여야 한다.
⑦ 위원회의 위원장은 제6항에 따른 심의과정에서 필요하다고 인정되면 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 공무원 또는 관련 전문가를 출석시켜 의견을 듣거나 관계 기관이나 단체에 자료 및 의견 제출 등을 요구할 수 있다. 이 경우 관계 지방자치단체의 장에게는 의견을 진술할 기회를 주어야 한다.
⑧ 관계 지방자치단체의 장은 제3항부터 제7항까지의 규정에 따른 행정자치부장관의 결정에 이의가 있으면 그 결과를 통보받은 날부터 15일 이내에 대법원에 소송을 제기할 수 있다.
⑨ 행정자치부장관은 제8항에 따라 대법원의 인용결정이 있으면 그 취지에 따라 다시 결정하여야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 구 지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 구역을 변경할 때에는 법률로 정하도록 규정하고 있음에도, 심판대상조항은 행정자치부장관(실질은 분쟁조정위원회)의 결정만으로 구역 변경을 초래하는 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’ 에 따른 매립지(이하 ‘공유수면 매립지’라 한다)의 귀속 결정이 가능하도록 규정하여 헌법상 지방자치권을 침해한다.
나. 구 지방자치법 제4조 제2항은 지방자치단체의 구역을 변경할 때 지방의회의 의견을 듣거나 또는 주민투표법상의 주민투표를 하도록 규정하고 있다. 그런데 심판대상조항은 공유수면의 매립으로 인하여 관련 지방자치단체의 구역이 변경됨에도 불구하고 위와 같은 절차를 규정하고 있지 않고 있어 지방자치단체의 자치권한을 침해한다.
다. 심판대상조항이 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 실질적 기준을 규정하고 있지 않아서 행정자치부장관의 자의적 결정을 방지하지 못하고, 오로지 행정자치부장관의 결정으로 공유수면 매립지의 관할을 결정하도록 하는 것은 법률유보의 원칙에도 위배되며, 백지위임과 같은 위헌적 결과를 초래한다.
라. 심판대상조항으로 인하여 공유수면 매립지 인근 주민의 선거권, 공무담임권, 거주이전의 자유 등이 침해되었다.
4. 판단
가. 쟁점정리
(1) 청구인은 심판대상조항이 ① 구 지방자치법 제4조 제2항 소정의 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 거치는 절차를 규정하지 아니하고, 법률이 아닌 행정자치부장관의 결정만으로 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 결정하도록 한 것이 관련 지방자치단체의 지방자치권을 침해하고, ② 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 실질적 기준을 전혀 규정하고 않아서 법률유보원칙에 위배된다고 주장하므로, 이에 대하여 판단한다.
(2) 한편 청구인은 심판대상조항에 따른 행정자치부장관의 결정으로 인하여 지방자치단체의 구역과 경계가 바뀜으로써 공유수면 매립지 인근에 거주하는 주민들의 행정구역을 관할하는 지방자치단체가 변경되고, 이로 인하여 해당 주민들의 선거권, 공무담임권, 거주이전의 자유 등이 침해된다고 주장한다.
그러나 단지 공유수면 매립지 인근에 거주하는 주민들의 행정구역을 관할하던 지방자자치단체가 변경되었다는 사정만으로 위와 같은 기본권이 직접 제한된다고 보기 어렵고, 설령 관할 지방자치단체의 변경으로 인하여 주민들에게 어떤 피해가 발생한다고 하여도 이는 간접적이고 사실적인 불이익에 불과하므로 이에 대한 판단은 하지 않기로 한다.
나. 지방자치권의 침해 여부
(1) 헌법은 제117조와 제118조에서 ‘지방자치단체의 자치’를 제도적으로 보장하고 있는바, 그 보장의 본질적 내용은 자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장이다(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201 참조). 다만, 헌법 제117조 제1항 후단에서 ‘법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 하였고, 제118조 제2항에서는 ‘지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다’고 규정하고 있으므로 헌법상의 자치권의 범위는 법령에 의하여 형성되고 제한된다. 그러나 지방자치단체의 자치권은 헌법상 보장을 받고 있으므로 비록 법령에 의하여 이를 제한하는 것이 가능하다고 하더라도 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 이는 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다(헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2).
(2) 2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정되기 전의 지방자치법 제4조 제1항에서는 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정하되, 시ㆍ군 및 자치구의 관할구역 경계변경은 대통령령으로 정한다.”고 규정하였고, 이에 공유수면 매립지의 경계 획정이 문제된 경우 종래에는 헌법재판소가 위 ‘종전’이 무엇인지 살펴본 후 공유수면 해상경계선을 기준으로 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하여 왔다.
그러나 2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 지방자치법에서는 제4조 제3항을 신설하여 ‘제1항에도 불구하고 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 행정자치부장관이 결정’하도록 하고, 이러한 결정을 위한 신청을 의무로 규정하며, 부칙 제2조 제1항에서는 개정 지방자치법 시행 전에 이미 준공검사를 받은 매립지라 하더라도 법 시행 후에 지적공부에 등록하려면 그 전에 행정자치부장관에의 신청 및 결정 절차를 반드시 거치도록 하였다. 그렇다면 구 지방자치법 제4조 제3항은, 매립지의 관할에 대하여는 앞으로 같은 조 제1항이 처음부터 배제되고, 행정자치부장관의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다는 의미로 해석함이 타당하다.
한편, 일반적으로 공유수면은 그 해상경계가 연안 해역을 중심으로 오랜 기간에 걸쳐 형성되고 인근 어민의 어업활동에 이용되는 반면, 공유수면의 매립은 막대한 사업비와 장기간의 시간 등이 투입될 뿐 아니라 해당 해안지역의 갯벌 등 가치 있는 자연자원의 상실 내지 환경의 파괴를 동반하는 등 국가 전체적으로 중대한 영향을 미치는 사업일 뿐만 아니라 그 매립지의 주체와 목적이 명확하게 정해져 있어 매립지의 이용은 그 구체적인 내용에 있어서 공유수면과는 상당히 다르다. 따라서 공유수면의 경계를 그대로 매립지의 ‘종전’ 경계로 인정하기는 어렵다.
이와 같이 개정된 구 지방자치법의 취지와 공유수면과 매립지의 성질상 차이 등을 종합하여 볼 때, 신생 매립지는 구 지방자치법 제4조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할구역과의 연관성이 단절되고, 행정자치부장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다. 그렇다면 매립지의 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 지방자치단체가 새로이 형성된 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없다(헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3 참조).
(3) 이와 같이 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하기 전까지 관련 지방자치단체는 해당 공유수면 매립지에 대하여 어떠한 자치권한도 보유하고 있지 않은 이상, 심판대상조항이 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 거치는 절차를 규정하지 아니하고, 행정자치부장관으로 하여금 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 결정하도록 한 것이 지방자치단체의 지방자치권을 침해한다고 볼 수 없다.
다. 법률유보원칙의 위배 여부
(1) 우리 헌법 제40조는 “입법권은 국회에 속한다.”라고 규정하면서, 아울러 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”, 제95조는 “국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.”라고 각 규정함으로서 행정기관으로의 위임입법을 인정하고 있는데, 우리 헌법 제40조의 의미는 적어도 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 사항을 비롯하여 국가의 통치조직과 작용에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 반드시 국회가 정하여야 한다는 것이다(헌재 1998. 5. 28. 96헌마1; 헌재 2001. 4. 26. 2000헌마122).
헌법상 지방자치단체의 지방자치권 역시 국가 통치조직의 분배와 작용에 관한 것으로서 국가권력의 일부분을 담당하는 권한인 이상 지방자치단체의 조직과 자치기능 및 자치사무의 자율성에 관한 기본적이고 본질적 사항은 법률에서 직접 규정하여야 한다.
(2) 앞서 본 바와 같이, 심판대상조항에 따라서 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하기 전까지 관련 지방자치단체는 해당 공유수면 매립지에 대하여 어떠한 자치권한도 보유하지 않는다. 따라서 설령 행정자치부장관이 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때 적용할 실질적 기준이 필요하다고 하여도 그러한 기준이 지방자치단체의 자치사무와 본질적으로 관련이 있어 반드시 법률에 규정되어야 한다고 볼 수 없다.
나아가 헌법 제117조 및 제118조에 따라서 입법자는 지방자치단체의 종류 및 조직과 운영 등에 관하여 폭넓은 입법형성권을 가지므로, 공유수면 매립지의 관할을 정하는 기준을 법률에서 직접 정하는 대신에 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 정하는 별도의 절차를 법률로써 형성할 수 있다. 더욱이 공유수면 매립지에 대한 행정자치부장관의 관할 지방자치단체 결정은 단독으로 이루어지는 것이 아니라, 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 이루어지는데(구 지방자치법 제4조 제4항 및 제6항 참조), 분쟁조정위원회는 헌법재판소와 대법원이 제시한 공유수면 매립지의 관할구역 경계 획정에 관한 구체적 기준(형평의 원칙)을 적극적으로 고려하여 심의ㆍ의결하고 있고(헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2; 대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결 등 참조), 이에 따른 행정자치부장관의 결정에 위법성이 있으면 관계 지방자치단체의 장이 대법원에 소송을 제기하여 시정할 수 있다(구 지방자치법 제4조 제8항 및 제9항 참조).
(3) 이와 같은 사정을 종합하면, 심판대상조항에서 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하도록 하면서 그 실질적 기준을 규정하고 있지 않더라도 그것이 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이영진의 별개의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 이영진의 별개의견
나는 심판대상조항이 지방자치단체의 지방자치권한을 침해하지 않고, 법률유보원칙에도 위배되지 않아서 헌법에 위반되지 아니한다는 법정의견의 결론에는 동의하지만 그 이유를 달리하므로, 다음과 같이 별개의견을 남긴다.
가. 지방자치권의 침해 여부
(1) 지방자치단체는 자신의 관할구역 내에서 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제9조 및 기타 개별 법령에서 부여한 자치권한 내지 관할권한을 가진다(헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3 중 재판관 이선애, 재판관 이영진의 반대의견). 한편 헌법재판소는 공유수면에 대하여도 지방자치단체의 자치권한이 존재한다고 보고 있고(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2; 헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 등 참조), 공유수면에 조성된 매립지 역시 지방자치법 제4조 제1항에 규정된 지방자치단체의 구역으로서 지방자치단체의 자치권한이 미치는 관할구역이라는 점을 인정하고 있다(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2; 헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2 등 참조).
지방자치단체의 관할구역에 대해서는 구 지방자치법 제4조 제1항이 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만, 지방자치단체의 관할구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 지방자치법 제4조 제1항의 규정에서 ‘종전’이라 함은 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 내지 원칙을 의미하는데, 공유수면 매립지에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계 역시 위와 같은 기준에 따르며, 이에 대한 명시적인 법령상의 규정이나 불문법마저 존재하지 않는 경우에는 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 그 경계를 획정할 수밖에 없다(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2; 헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2 참조).
한편 헌법 제117조 및 제118조에 따라서 입법자는 지방자치단체의 종류 및 조직과 운영 등에 관하여 폭넓은 입법형성권을 가지므로, 공유수면 매립지의 관할을 법률에서 직접 정하는 대신에 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 정하는 별도의 절차를 법률로써 형성할 수 있다.
(2) 심판대상조항은 공유수면 매립지의 관할과 관련하여 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 행정자치부장관이 그 소속 지방자치단체를 결정하도록 하고 있다. 이는 같은 조 제1항에서 지방자치단체의 경계변경은 대통령령으로 정하도록 한 원칙에 대하여, ‘기존의 공유수면에 연접하여 위치한 여러 지방자치단체들의 관할구역으로서 경계가 존재하는 공유수면을 가로질러 걸쳐서 조성된 매립지’의 전부 또는 일부에 대하여 소속 지방자치단체를 결정하는 것은 지방자치단체 관할구역의 경계변경에 해당하지만, 그 형식을 대통령령이 아닌 행정자치부장관의 결정으로 해야 한다는 예외를 정한 것에 불과하다(헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3 중 재판관 이선애, 재판관 이영진의 반대의견).
지방자치단체 관할구역의 경계변경은 지방자치단체의 존폐와 관계없이 단순히 경계만 달라지는 구역변경으로서 지방자치단체의 자치권이 미치는 지리적 범위를 변경하는 것이다. 심판대상조항 소정의 행정자치부장관의 결정은 공유수면 관할 경계상 매립지에 대하여 관할구역 경계의 존재 및 그 구체적인 형태에 대한 확인을 통해 공유수면 매립지의 전부 또는 일부가 연접하여 위치한 지방자치단체들 중 어느 지방자치단체에는 속하고, 어느 지방자치단체에는 속하지 않는지를 확인하는 처분이다(헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3 중 재판관 이선애, 재판관 이영진의 반대의견).
(3) 앞서 본 바와 같이, 지방자치단체는 자신의 관할구역에 대하여 자치권을 가지고, 공유수면에 조성된 매립지역 역시 지방자치단체의 자치권한이 미치는 관할구역이다. 그런데 심판대상조항은 구 지방자치법 제4조 제1항에서 규정한 ‘지방자치단체의 구역은 종전과 같이 한다’가 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 내지 원칙으로서 공유수면 매립지의 경우에도 적용된다는 것을 전제하고 있다. 따라서 행정자치부장관은 이러한 구 지방자치법 제4조 제1항 소정의 ‘종전’이라는 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 아래에서 새로 조성된 공유수면 매립지의 목적ㆍ기능까지 고려하여 공유수면 매립지의 관할구역 경계의 존재 및 그 구체적인 형태를 확인하는 결정을 하여야 한다.
이와 같이 심판대상조항이 구 지방자치법 제4조 제1항 소정의 ‘종전’이라는 지방자치단체 관할구역 경계확정 기준을 전제로 하여 행정자치부장관으로 하여금 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하도록 하는 이상 지방자치권의 본질을 훼손한다고 보기 어렵다.
(4) 아울러 심판대상조항에 따르면 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정할 때 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 결정하여야 한다(구 지방자치법 제4조 제6항). 그런데 분쟁조정위원회의 위원장은 심의과정에서 필요하다고 인정되면 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 공무원 또는 관련 전문가를 출석시켜 의견을 듣거나 관계 기관이나 단체에 자료 및 의견 제출 등을 요구할 수 있고, 이 경우 관계 지방자치단체의 장에게는 의견을 진술할 기회를 주어야 하므로(구 지방자치법 제4조 제7항), 지방의회는 분쟁조정위원회의 심의과정에서 지방자치단체의 장을 통해서 또는 직접 지방의회의 공무원을 대표로 출석시켜 의견을 개진하거나 자료를 제출할 수 있다.
따라서 심판대상조항이 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 거치는 절차를 규정하지 아니하고, 행정자치부장관으로 하여금 공유수면 매립지 관할 지방자치단체를 결정하도록 하여도 그것이 지방자치권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 법률유보원칙의 위배 여부
(1) 구 지방자치법 제4조 제1항은 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만, 지방자치단체의 관할구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 심판대상조항은 구 지방자치법 제4조 제1항에서 규정한 ‘지방자치단체의 구역은 종전과 같이 한다’가 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 내지 원칙으로서 공유수면 매립지의 경우에도 적용된다는 것을 전제로 하여, 행정자치부장관이 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 확인적으로 결정하도록 하고 있다.
(2) 아울러 행정자치부장관의 공유수면 매립지에 대한 관할 지방자치단체 결정은 단독으로 이루어지는 것이 아니라, 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 이루어지는데(구 지방자치법 제4조 제4항 및 제6항 참조), 분쟁조정위원회는 헌법재판소와 대법원이 제시한 공유수면 매립지의 관할구역 경계획정에 관한 구체적 기준(형평의 원칙)을 적극적으로 고려하여 심의ㆍ의결하고 있고(헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2; 대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결 등 참조), 이에 따른 행정자치부장관의 결정에 위법성이 있으면 관계 지방자치단체의 장은 대법원에 소송을 제기하여 시정할 수 있다(구 지방자치법 제4조 제8항 및 제9항 참조).
그렇다면 심판대상조항이 공유수면 매립지의 관할을 결정하는 본질적인 기준을 정하지 않아서 행정자치부장관이 자의적으로 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하도록 하고 있다고 볼 수 없으므로 법률유보원칙에 위배되지 않는다.
다. 결론
심판대상조항은, 구 지방자치법 제4조 제1항 소정의 ‘종전’이라는 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 내지 원칙을 전제로 하여 행정자치부장관이 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 공유수면 매립지에 대한 관할 지방자치단체를 확인적으로 결정하도록 하고 있기 때문에, 지방자치단체의 지방자치권을 침해하지 아니하고, 법률유보원칙에도 위배되지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다.
재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식
[2024. 3. 28. 2021헌바57]
판시사항
행정자치부장관이 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 결정하도록 하는 구 지방자치법 제4조 제3항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 지방자치단체의 지방자치권을 침해하고 법률유보원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
개정된 구 지방자치법의 취지 및 공유수면과 공유수면 매립지의 성질상 차이 등을 종합하여 볼 때, 새로 만들어진 공유수면 매립지는 구 지방자치법 제4조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할구역과의 연관성이 단절되고, 행정자치부장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관
할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다.
이와 같이 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하기 전까지 관련 지방자치단체는 해당 공유수면 매립지에 대하여 어떠한 자치권한도 보유하고 있지 않으므로, 심판대상조항이 지방자치단체의 지방자치권을 침해한다고 볼 수 없고, 아울러 심판대상조항이 공유수면 매립지에 대한 관할 지방자치단체를 결정하는 실질적 기준을 정하지 않은 것이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수도 없다.
재판관 이영진의 별개의견
지방자치단체는 자신의 관할구역에 대하여 자치권을 가지고, 공유수면에 조성된 매립지역 역시 지방자치단체의 자치권한이 미치는 관할구역이다. 따라서 심판대상조항에 따른 행정자치부장관의 결정은 공유수면 매립지의 전부 또는 일부가 관련된 지방자치단체들 중 어느 지방자치단체가 공유수면 매립지를 관할하는지를 확인하는 처분이다.
심판대상조항은 구 지방자치법 제4조 제1항에서 규정한 ‘종전’이라는 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준을 전제로 하여, 행정자치부장관이 지방자치단체중앙분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 확인적으로 결정하도록 하고 있으므로, 지방자치단체의 지방자치권을 침해하지 않고, 법률유보원칙에도 위반되지 않는다.
심판대상조문
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3항 제1호
참조조문
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제4조
참조판례
헌재 1994. 12. 29. 94헌마201, 판례집 6-2, 510, 522
헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2, 판례집 14-2, 378, 387
헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3, 판례집 32-2, 1, 11-13
당사자
청 구 인 군산시장
대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 박상현 외 5인
당해사건 대법원 2015추566 새만금 방조제 일부구간 귀속 지방자치단체 결정 취소
주문
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
지방자치단체중앙분쟁조정위원회(이하 ‘분쟁조정위원회’라 한다)는 2015. 10. 26. 새만금 제1호 방조제 구간 공유수면 매립지 중 일부가 속할 지방자치단체를 전라북도 부안군으로, 새만금 제2호 방조제 구간 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 전라북도 김제시로 각각 결정하는 의결을 하였고, 당시 행정자치부장관(‘행정자치부장관’에서 ‘행정안전부장관’으로 명칭이 바뀌었다. 이하 ‘행정자치부장관’으로 통일하여 사용한다)은 2015. 11. 13. 위 의결에 따른 결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다)을 하였다.
청구인은 이 사건 결정에 불복하여 2015. 11. 27. 대법원에 새만금 방조제 일부구간 귀속 지방자치단체 결정 취소의 소를 제기하였으나, 2021. 1. 14. 기각되어 확정되었다(대법원 2015추566).
청구인은 소송계속 중 이 사건 결정의 근거가 되는 구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치법’이라 한다) 제4조 제3항이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2021. 1. 14. 기각되었고(대법원 2020쿠516), 2021. 1. 29. 기각결정문을 송달받아서, 2021. 2. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 구 지방자치법 제4조 제3항을 심판대상으로 주장하고 있다. 그러나 이 사건 결정은 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’에 따른 매립지의 관할에 관한 것이므로 구 지방자치법 제4조 제3항 제1호로 심판대상을 한정한다.
따라서, 이 사건 심판대상은 구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것)
제4조(지방자치단체의 명칭과 구역) ③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 지역이 속할 지방자치단체는 제4항부터 제7항까지의 규정에 따라 행정자치부장관이 결정한다.
1.「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 매립지
[관련조항]
구 지방자치법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것)
제4조(지방자치단체의 명칭과 구역) ① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만, 지방자치단체의 관할구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.
② 제1항에 따라 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때 또는 그 명칭이나 구역을 변경할 때에는 관계 지방자치단체의 의회(이하 “지방의회”라 한다)의 의견을 들어야 한다. 다만,「주민투표법」제8조에 따라 주민투표를 한 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 지역이 속할 지방자치단체는 제4항부터 제7항까지의 규정에 따라 행정자치부장관이 결정한다.
1. 생략
2.「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제2조 제19호의 지적공부(이하 “지적공부”라 한다)에 등록이 누락되어 있는 토지
④ 제3항 제1호의 경우에는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따른 면허관청 또는 관련 지방자치단체의 장이 같은 법 제45조에 따른 준공검사 전에, 제3항 제2호의 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조 제18호에 따른 소관청(이하 “지적소관청”이라 한다)이 지적공부에 등록하기 전에 각각 행정자치부장관에게 해당 지역이 속할 지방자치단체의 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 제3항 제1호에 따른 매립지의 매립면허를 받은 자는 면허관청에 해당 매립지가 속할 지방자치단체의 결정 신청을 요구할 수 있다.
⑤ 행정자치부장관은 제4항에 따른 신청을 받은 후 지체 없이 그 사실을 20일 이상 관보나 인터넷 등의 방법으로 널리 알려야 한다. 이 경우 알리는 방법, 의견의 제출 등에 관하여는 「행정절차법」 제42조ㆍ제44조 및 제45조를 준용한다.
⑥ 행정자치부장관은 제5항에 따른 기간이 끝난 후 제149조에 따른 지방자치단체중앙분쟁조정위원회(이하 이 조에서 “위원회”라 한다)의 심의ㆍ의결에 따라 제3항 각 호의 지역이 속할 지방자치단체를 결정하고, 그 결과를 면허관청이나 지적소관청, 관계 지방자치단체의 장 등에게 통보하고 공고하여야 한다.
⑦ 위원회의 위원장은 제6항에 따른 심의과정에서 필요하다고 인정되면 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 공무원 또는 관련 전문가를 출석시켜 의견을 듣거나 관계 기관이나 단체에 자료 및 의견 제출 등을 요구할 수 있다. 이 경우 관계 지방자치단체의 장에게는 의견을 진술할 기회를 주어야 한다.
⑧ 관계 지방자치단체의 장은 제3항부터 제7항까지의 규정에 따른 행정자치부장관의 결정에 이의가 있으면 그 결과를 통보받은 날부터 15일 이내에 대법원에 소송을 제기할 수 있다.
⑨ 행정자치부장관은 제8항에 따라 대법원의 인용결정이 있으면 그 취지에 따라 다시 결정하여야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 구 지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 구역을 변경할 때에는 법률로 정하도록 규정하고 있음에도, 심판대상조항은 행정자치부장관(실질은 분쟁조정위원회)의 결정만으로 구역 변경을 초래하는 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’ 에 따른 매립지(이하 ‘공유수면 매립지’라 한다)의 귀속 결정이 가능하도록 규정하여 헌법상 지방자치권을 침해한다.
나. 구 지방자치법 제4조 제2항은 지방자치단체의 구역을 변경할 때 지방의회의 의견을 듣거나 또는 주민투표법상의 주민투표를 하도록 규정하고 있다. 그런데 심판대상조항은 공유수면의 매립으로 인하여 관련 지방자치단체의 구역이 변경됨에도 불구하고 위와 같은 절차를 규정하고 있지 않고 있어 지방자치단체의 자치권한을 침해한다.
다. 심판대상조항이 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 실질적 기준을 규정하고 있지 않아서 행정자치부장관의 자의적 결정을 방지하지 못하고, 오로지 행정자치부장관의 결정으로 공유수면 매립지의 관할을 결정하도록 하는 것은 법률유보의 원칙에도 위배되며, 백지위임과 같은 위헌적 결과를 초래한다.
라. 심판대상조항으로 인하여 공유수면 매립지 인근 주민의 선거권, 공무담임권, 거주이전의 자유 등이 침해되었다.
4. 판단
가. 쟁점정리
(1) 청구인은 심판대상조항이 ① 구 지방자치법 제4조 제2항 소정의 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 거치는 절차를 규정하지 아니하고, 법률이 아닌 행정자치부장관의 결정만으로 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 결정하도록 한 것이 관련 지방자치단체의 지방자치권을 침해하고, ② 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 실질적 기준을 전혀 규정하고 않아서 법률유보원칙에 위배된다고 주장하므로, 이에 대하여 판단한다.
(2) 한편 청구인은 심판대상조항에 따른 행정자치부장관의 결정으로 인하여 지방자치단체의 구역과 경계가 바뀜으로써 공유수면 매립지 인근에 거주하는 주민들의 행정구역을 관할하는 지방자치단체가 변경되고, 이로 인하여 해당 주민들의 선거권, 공무담임권, 거주이전의 자유 등이 침해된다고 주장한다.
그러나 단지 공유수면 매립지 인근에 거주하는 주민들의 행정구역을 관할하던 지방자자치단체가 변경되었다는 사정만으로 위와 같은 기본권이 직접 제한된다고 보기 어렵고, 설령 관할 지방자치단체의 변경으로 인하여 주민들에게 어떤 피해가 발생한다고 하여도 이는 간접적이고 사실적인 불이익에 불과하므로 이에 대한 판단은 하지 않기로 한다.
나. 지방자치권의 침해 여부
(1) 헌법은 제117조와 제118조에서 ‘지방자치단체의 자치’를 제도적으로 보장하고 있는바, 그 보장의 본질적 내용은 자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장이다(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201 참조). 다만, 헌법 제117조 제1항 후단에서 ‘법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 하였고, 제118조 제2항에서는 ‘지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다’고 규정하고 있으므로 헌법상의 자치권의 범위는 법령에 의하여 형성되고 제한된다. 그러나 지방자치단체의 자치권은 헌법상 보장을 받고 있으므로 비록 법령에 의하여 이를 제한하는 것이 가능하다고 하더라도 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 이는 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다(헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2).
(2) 2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정되기 전의 지방자치법 제4조 제1항에서는 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정하되, 시ㆍ군 및 자치구의 관할구역 경계변경은 대통령령으로 정한다.”고 규정하였고, 이에 공유수면 매립지의 경계 획정이 문제된 경우 종래에는 헌법재판소가 위 ‘종전’이 무엇인지 살펴본 후 공유수면 해상경계선을 기준으로 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하여 왔다.
그러나 2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 지방자치법에서는 제4조 제3항을 신설하여 ‘제1항에도 불구하고 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 행정자치부장관이 결정’하도록 하고, 이러한 결정을 위한 신청을 의무로 규정하며, 부칙 제2조 제1항에서는 개정 지방자치법 시행 전에 이미 준공검사를 받은 매립지라 하더라도 법 시행 후에 지적공부에 등록하려면 그 전에 행정자치부장관에의 신청 및 결정 절차를 반드시 거치도록 하였다. 그렇다면 구 지방자치법 제4조 제3항은, 매립지의 관할에 대하여는 앞으로 같은 조 제1항이 처음부터 배제되고, 행정자치부장관의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다는 의미로 해석함이 타당하다.
한편, 일반적으로 공유수면은 그 해상경계가 연안 해역을 중심으로 오랜 기간에 걸쳐 형성되고 인근 어민의 어업활동에 이용되는 반면, 공유수면의 매립은 막대한 사업비와 장기간의 시간 등이 투입될 뿐 아니라 해당 해안지역의 갯벌 등 가치 있는 자연자원의 상실 내지 환경의 파괴를 동반하는 등 국가 전체적으로 중대한 영향을 미치는 사업일 뿐만 아니라 그 매립지의 주체와 목적이 명확하게 정해져 있어 매립지의 이용은 그 구체적인 내용에 있어서 공유수면과는 상당히 다르다. 따라서 공유수면의 경계를 그대로 매립지의 ‘종전’ 경계로 인정하기는 어렵다.
이와 같이 개정된 구 지방자치법의 취지와 공유수면과 매립지의 성질상 차이 등을 종합하여 볼 때, 신생 매립지는 구 지방자치법 제4조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할구역과의 연관성이 단절되고, 행정자치부장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다. 그렇다면 매립지의 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 지방자치단체가 새로이 형성된 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없다(헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3 참조).
(3) 이와 같이 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하기 전까지 관련 지방자치단체는 해당 공유수면 매립지에 대하여 어떠한 자치권한도 보유하고 있지 않은 이상, 심판대상조항이 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 거치는 절차를 규정하지 아니하고, 행정자치부장관으로 하여금 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 결정하도록 한 것이 지방자치단체의 지방자치권을 침해한다고 볼 수 없다.
다. 법률유보원칙의 위배 여부
(1) 우리 헌법 제40조는 “입법권은 국회에 속한다.”라고 규정하면서, 아울러 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”, 제95조는 “국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.”라고 각 규정함으로서 행정기관으로의 위임입법을 인정하고 있는데, 우리 헌법 제40조의 의미는 적어도 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 사항을 비롯하여 국가의 통치조직과 작용에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 반드시 국회가 정하여야 한다는 것이다(헌재 1998. 5. 28. 96헌마1; 헌재 2001. 4. 26. 2000헌마122).
헌법상 지방자치단체의 지방자치권 역시 국가 통치조직의 분배와 작용에 관한 것으로서 국가권력의 일부분을 담당하는 권한인 이상 지방자치단체의 조직과 자치기능 및 자치사무의 자율성에 관한 기본적이고 본질적 사항은 법률에서 직접 규정하여야 한다.
(2) 앞서 본 바와 같이, 심판대상조항에 따라서 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하기 전까지 관련 지방자치단체는 해당 공유수면 매립지에 대하여 어떠한 자치권한도 보유하지 않는다. 따라서 설령 행정자치부장관이 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때 적용할 실질적 기준이 필요하다고 하여도 그러한 기준이 지방자치단체의 자치사무와 본질적으로 관련이 있어 반드시 법률에 규정되어야 한다고 볼 수 없다.
나아가 헌법 제117조 및 제118조에 따라서 입법자는 지방자치단체의 종류 및 조직과 운영 등에 관하여 폭넓은 입법형성권을 가지므로, 공유수면 매립지의 관할을 정하는 기준을 법률에서 직접 정하는 대신에 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 정하는 별도의 절차를 법률로써 형성할 수 있다. 더욱이 공유수면 매립지에 대한 행정자치부장관의 관할 지방자치단체 결정은 단독으로 이루어지는 것이 아니라, 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 이루어지는데(구 지방자치법 제4조 제4항 및 제6항 참조), 분쟁조정위원회는 헌법재판소와 대법원이 제시한 공유수면 매립지의 관할구역 경계 획정에 관한 구체적 기준(형평의 원칙)을 적극적으로 고려하여 심의ㆍ의결하고 있고(헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2; 대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결 등 참조), 이에 따른 행정자치부장관의 결정에 위법성이 있으면 관계 지방자치단체의 장이 대법원에 소송을 제기하여 시정할 수 있다(구 지방자치법 제4조 제8항 및 제9항 참조).
(3) 이와 같은 사정을 종합하면, 심판대상조항에서 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하도록 하면서 그 실질적 기준을 규정하고 있지 않더라도 그것이 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이영진의 별개의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 이영진의 별개의견
나는 심판대상조항이 지방자치단체의 지방자치권한을 침해하지 않고, 법률유보원칙에도 위배되지 않아서 헌법에 위반되지 아니한다는 법정의견의 결론에는 동의하지만 그 이유를 달리하므로, 다음과 같이 별개의견을 남긴다.
가. 지방자치권의 침해 여부
(1) 지방자치단체는 자신의 관할구역 내에서 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제9조 및 기타 개별 법령에서 부여한 자치권한 내지 관할권한을 가진다(헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3 중 재판관 이선애, 재판관 이영진의 반대의견). 한편 헌법재판소는 공유수면에 대하여도 지방자치단체의 자치권한이 존재한다고 보고 있고(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2; 헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 등 참조), 공유수면에 조성된 매립지 역시 지방자치법 제4조 제1항에 규정된 지방자치단체의 구역으로서 지방자치단체의 자치권한이 미치는 관할구역이라는 점을 인정하고 있다(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2; 헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2 등 참조).
지방자치단체의 관할구역에 대해서는 구 지방자치법 제4조 제1항이 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만, 지방자치단체의 관할구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 지방자치법 제4조 제1항의 규정에서 ‘종전’이라 함은 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 내지 원칙을 의미하는데, 공유수면 매립지에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계 역시 위와 같은 기준에 따르며, 이에 대한 명시적인 법령상의 규정이나 불문법마저 존재하지 않는 경우에는 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 그 경계를 획정할 수밖에 없다(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2; 헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2 참조).
한편 헌법 제117조 및 제118조에 따라서 입법자는 지방자치단체의 종류 및 조직과 운영 등에 관하여 폭넓은 입법형성권을 가지므로, 공유수면 매립지의 관할을 법률에서 직접 정하는 대신에 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 정하는 별도의 절차를 법률로써 형성할 수 있다.
(2) 심판대상조항은 공유수면 매립지의 관할과 관련하여 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 행정자치부장관이 그 소속 지방자치단체를 결정하도록 하고 있다. 이는 같은 조 제1항에서 지방자치단체의 경계변경은 대통령령으로 정하도록 한 원칙에 대하여, ‘기존의 공유수면에 연접하여 위치한 여러 지방자치단체들의 관할구역으로서 경계가 존재하는 공유수면을 가로질러 걸쳐서 조성된 매립지’의 전부 또는 일부에 대하여 소속 지방자치단체를 결정하는 것은 지방자치단체 관할구역의 경계변경에 해당하지만, 그 형식을 대통령령이 아닌 행정자치부장관의 결정으로 해야 한다는 예외를 정한 것에 불과하다(헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3 중 재판관 이선애, 재판관 이영진의 반대의견).
지방자치단체 관할구역의 경계변경은 지방자치단체의 존폐와 관계없이 단순히 경계만 달라지는 구역변경으로서 지방자치단체의 자치권이 미치는 지리적 범위를 변경하는 것이다. 심판대상조항 소정의 행정자치부장관의 결정은 공유수면 관할 경계상 매립지에 대하여 관할구역 경계의 존재 및 그 구체적인 형태에 대한 확인을 통해 공유수면 매립지의 전부 또는 일부가 연접하여 위치한 지방자치단체들 중 어느 지방자치단체에는 속하고, 어느 지방자치단체에는 속하지 않는지를 확인하는 처분이다(헌재 2020. 7. 16. 2015헌라3 중 재판관 이선애, 재판관 이영진의 반대의견).
(3) 앞서 본 바와 같이, 지방자치단체는 자신의 관할구역에 대하여 자치권을 가지고, 공유수면에 조성된 매립지역 역시 지방자치단체의 자치권한이 미치는 관할구역이다. 그런데 심판대상조항은 구 지방자치법 제4조 제1항에서 규정한 ‘지방자치단체의 구역은 종전과 같이 한다’가 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 내지 원칙으로서 공유수면 매립지의 경우에도 적용된다는 것을 전제하고 있다. 따라서 행정자치부장관은 이러한 구 지방자치법 제4조 제1항 소정의 ‘종전’이라는 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 아래에서 새로 조성된 공유수면 매립지의 목적ㆍ기능까지 고려하여 공유수면 매립지의 관할구역 경계의 존재 및 그 구체적인 형태를 확인하는 결정을 하여야 한다.
이와 같이 심판대상조항이 구 지방자치법 제4조 제1항 소정의 ‘종전’이라는 지방자치단체 관할구역 경계확정 기준을 전제로 하여 행정자치부장관으로 하여금 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하도록 하는 이상 지방자치권의 본질을 훼손한다고 보기 어렵다.
(4) 아울러 심판대상조항에 따르면 행정자치부장관이 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정할 때 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 결정하여야 한다(구 지방자치법 제4조 제6항). 그런데 분쟁조정위원회의 위원장은 심의과정에서 필요하다고 인정되면 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 공무원 또는 관련 전문가를 출석시켜 의견을 듣거나 관계 기관이나 단체에 자료 및 의견 제출 등을 요구할 수 있고, 이 경우 관계 지방자치단체의 장에게는 의견을 진술할 기회를 주어야 하므로(구 지방자치법 제4조 제7항), 지방의회는 분쟁조정위원회의 심의과정에서 지방자치단체의 장을 통해서 또는 직접 지방의회의 공무원을 대표로 출석시켜 의견을 개진하거나 자료를 제출할 수 있다.
따라서 심판대상조항이 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 거치는 절차를 규정하지 아니하고, 행정자치부장관으로 하여금 공유수면 매립지 관할 지방자치단체를 결정하도록 하여도 그것이 지방자치권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 법률유보원칙의 위배 여부
(1) 구 지방자치법 제4조 제1항은 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만, 지방자치단체의 관할구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 심판대상조항은 구 지방자치법 제4조 제1항에서 규정한 ‘지방자치단체의 구역은 종전과 같이 한다’가 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 내지 원칙으로서 공유수면 매립지의 경우에도 적용된다는 것을 전제로 하여, 행정자치부장관이 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 확인적으로 결정하도록 하고 있다.
(2) 아울러 행정자치부장관의 공유수면 매립지에 대한 관할 지방자치단체 결정은 단독으로 이루어지는 것이 아니라, 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 이루어지는데(구 지방자치법 제4조 제4항 및 제6항 참조), 분쟁조정위원회는 헌법재판소와 대법원이 제시한 공유수면 매립지의 관할구역 경계획정에 관한 구체적 기준(형평의 원칙)을 적극적으로 고려하여 심의ㆍ의결하고 있고(헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2; 대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결 등 참조), 이에 따른 행정자치부장관의 결정에 위법성이 있으면 관계 지방자치단체의 장은 대법원에 소송을 제기하여 시정할 수 있다(구 지방자치법 제4조 제8항 및 제9항 참조).
그렇다면 심판대상조항이 공유수면 매립지의 관할을 결정하는 본질적인 기준을 정하지 않아서 행정자치부장관이 자의적으로 공유수면 매립지를 관할하는 지방자치단체를 결정하도록 하고 있다고 볼 수 없으므로 법률유보원칙에 위배되지 않는다.
다. 결론
심판대상조항은, 구 지방자치법 제4조 제1항 소정의 ‘종전’이라는 지방자치단체의 관할구역 경계확정의 실체법적 기준 내지 원칙을 전제로 하여 행정자치부장관이 분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 따라서 공유수면 매립지에 대한 관할 지방자치단체를 확인적으로 결정하도록 하고 있기 때문에, 지방자치단체의 지방자치권을 침해하지 아니하고, 법률유보원칙에도 위배되지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다.
재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식