헌재 2023. 8. 31. 2020헌바178 [합헌]
출처
헌법재판소
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항 등 위헌소원
[2023. 8. 31. 2020헌바178]
환매권의 요건 등에 관하여 규정한 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
관련 규정의 내용과 환매권의 목적 등을 종합할 때, 심판대상조항에서 정하는 ‘필요 없게 된 경우’란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업이 폐지되거나 변경되는 등의 사유로 인하여 당해 토지가 더 이상 그 공익사업에 직접 이용될 필요가 없어졌다고 볼 만한 객관적인 사정이 발생한 경우를 뜻한다. 이처럼 심판대상조항은 문언상 그 의미가 비교적 명백하고, 구체적 사안에서 법원이 원소유자의 재산권의 존속보장이라는 사익과 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정이라는 공익을 형량하여, 협의취득 또는 수용된 토지가 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 필요 없게 되었는지 여부를 충분히 판단할 수 있다. 그러므로 심판대상조항이 수범자의 예측가능성을 해친다거나, 법 집행기관의 자의적인 해석을 가능하게 하는 불명확한 법률조항이라고 볼 수는 없다.
따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10.
법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것) 제91조 제1항
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되고, 2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것) 제2조 제6호 자목
산업입지 및 개발에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정된 것) 제22조 제5항
헌재 2011. 3. 31. 2008헌바26, 판례집 23-1상, 237, 246
헌재 2012. 11. 29. 2011헌바49, 판례집 24-2하, 119, 126
헌재 2014. 5. 29. 2012헌바383, 판례집 26-1하, 319, 325
청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음
당해사건대법원 2019다282074 소유권이전등기
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
가. 충청남도지사는 2004. 8. 5. 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제7조 등에 따라 아산시 (주소 생략) 일원에 사업시행자를 ○○ 주식회사(이하 ‘○○’라 한다)로 하는 ○○산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다)를 지정승인ㆍ고시하였고(충청남도고시 제2004-159호), 2005. 5. 28. 구 산업입지법 제18조 및 제19조의2에 따라 이 사건 산업단지 실시계획을 승인ㆍ고시하였다(충청남도고시 제2005-100호). 이후 충청남도지사는 이 사건 산업단지에 대하여 여러 차례 지정 변경 및 실시계획 변경을 승인ㆍ고시하였다.
나. ○○는 2006. 7. 11. 이 사건 산업단지의 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위하여 아산시 (주소 생략)에 위치한 망 우◎◎, 청구인 우○○ 소유의 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다) 등을 수용하였고, 2012. 5. 2. □□ 주식회사(이하 ‘□□’라 한다)에 이 사건 각 토지에 관하여 2012. 4. 3. 회사분할을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다.
다. 망 우◎◎ 및 청구인 우○○은 □□가 이 사건 사업을 위해 이 사건 각 토지를 수용하고도 관련 산업시설을 전혀 설치하지 않았으므로 산업입지법 제22조 제5항, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제91조 제1항에 따라 이 사건 각 토지에 관한 환매권을 행사한다고 주장하며, 위 회사에 대하여 주위적으로 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을, 예비적으로 환매권 통지의무 불이행에 따른 손해배상을 구하는 소를 제기하였으나, 1심 법원은 2018. 9. 5. 위 청구를 모두 기각하였다(수원지방법원 2017가합18340).
라. 망 우◎◎ 및 청구인 우○○은 항소하였는데, 망 우◎◎는 항소심이 계속 중이던 2019. 3. 10. 사망하였다. 이에 망인의 자녀들인 청구인들이 각 1/5 지분 비율로 이 사건 각 토지 중 망인 소유 토지 부분에 관한 권리를 상속하여 위 소송절차를 수계하였다.
항소심 법원은 2019. 10. 4. 청구인들의 항소를 모두 기각하였고(서울고등법원 2018나2053550), 이에 청구인들은 상고하였으나 2020. 1. 30. 상고가 모두 기각되었다(대법원 2019다282074).
마. 한편, 청구인들은 상고심 계속 중 구 토지보상법 제91조 제1항 및 구 산업입지법 제2조 제6호 자목에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2020. 1. 30. 신청이 모두 기각되자(대법원 2019카기1045), 2020. 3. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 당해 사건 법원의 구체적 판단 내용 등에 비추어 볼 때, 구 토지보상법 제91조 제1항 가운데 청구인들과 관련하여 실질적으로 문제되는 것은 위 조항에서 정하는 환매권의 요건 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분의 위헌 여부라고 할 것이므로, 이에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
나. 한편, 청구인들은 구 토지보상법 제91조 제1항 중 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내’ 부분(이하 ‘발생기간 부분’이라 한다)과 ‘필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내’ 부분(이하 ‘행사기간 부분’이라 한다)의 위헌성도 주장한다. 그런데 당해 사건의 1심 및 항소심 법원은 이 사건 각 토지가 구 토지보상법 제91조 제1항에서 정하는 ‘필요 없게 된 경우’에 해당한다고 인정할 수 없다는 이유로 청구인들의 청구 및 항소를 모두 기각하였고, 앞서 본 바와 같이 이에 대한 상고도 모두 기각되었다.
따라서 발생기간 부분 및 행사기간 부분은 모두 당해 사건 재판에 적용되지 않는 조항이라 할 것이므로, 이를 심판대상에서 제외한다.
다. 또한, 구 산업입지법 제2조 제6호 자목은 산업단지개발사업의 종류와 내용에 관한 정의조항일 뿐 환매권의 발생 여부가 문제되는 당해 사건에 적용되는 조항이라 볼 수 없으므로, 위 조항 역시 심판대상에서 제외한다.
라. 그렇다면 이 사건 심판대상은, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것)
제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것)
제91조(환매권) ① 공익사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
1. 사업의 폐지ㆍ변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지ㆍ변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지ㆍ변경 고시가 있는 날
2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되고, 2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
6. “산업단지개발사업”이라 함은 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 다음 각 목의 사업을 말한다.
자. 기타 가목 내지 아목의 사업에 부대되는 사업
산업입지 및 개발에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정된 것)
제22조(토지수용) ⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
3. 청구인들의 주장
심판대상조항의 의미와 내용이 불명확하여 그 판단기준을 알 수 없다. 위 조항은 ‘이용하지 않은 경우(불용)’ 등과 같은 용어를 사용하여 해당 토지가 일정기간 공익사업에 이용되지 않은 경우 환매권이 발생할 수 있도록 명확하게 규정하였어야 함에도, ‘필요 없게 된 경우’라는 용어를 사용하여 사업시행자가 필요성 유무의 판단주체가 될 수 있는 것처럼 규정하고 있다. 그로 인하여, 당해 사건 법원이 사업시행자의 주관적 의도 등을 필요성 유무의 판단기준으로 삼는 등 법원에 의한 자의적인 해석이 이루어지고 있고, 사업시행자나 행정관청 등도 환매권의 발생을 회피하기 위하여 이를 악용하고 있다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 반하여 헌법에 위반된다.
4. 판단
가. 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이고, 이는 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성이 확보될 수 없으며, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능하게 된다는 것을 근거로 한다. 그러나 법규범의 문언은 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없는 것이기 때문에 명확성원칙이란 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법 문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재
2014. 5. 29. 2012헌바383 참조).
나. 환매권은 공용수용의 목적물이 공익사업의 폐지 등의 사유로 불필요하게 된 경우에 그 목적물의 수용 당시의 소유자 또는 그 포괄승계인이 일정한 대가를 지급하고 그 목적물의 소유권을 다시 취득할 수 있는 권리로서(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바26 참조), 수용의 헌법적 정당성과 재산권 취득의 근거가 장래를 향하여 소멸하였음을 근거로 한다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바49 참조). 이처럼 환매권의 취지는 토지수용 등의 원인이 된 공익사업의 폐지ㆍ변경 등으로 공공필요성이 소멸된 경우에 소유권을 박탈당했던 원소유자에 대하여 재산권의 존속을 보장할 기회를 부여하는 것이다. 한편, 토지보상법은 이와 같은 환매권 제도를 마련함에 있어 그 행사기간을 제한하고(제91조 제1항 및 제2항), 토지 취득의 목적이었던 공익사업이 예정대로 진행되지 않았지만 다른 공익사업의 필요가 새롭게 발생한 경우 공익사업의 변경을 허용하여 환매권 행사기간을 공익사업의 변경고시일부터 기산하는(제91조 제6항) 등의 방식으로 환매권의 행사를 제한하는 규정들도 두고 있는바, 그 취지는 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정 또는 토지의 효율적 이용이다.
다. 심판대상조항이 포함된 구 토지보상법 제91조 제1항은, ‘해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우’ 환매권을 행사할 수 있도록 정하고 있다. 위 규정의 내용 및 문언을 고려할 때, 여기서 ‘해당 사업’은 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업을 뜻한다고 볼 수 있고, 사업의 ‘폐지ㆍ변경’은 해당 공익사업의 시행을 그만두거나 부분적으로 폐지하는 경우 및 내용적으로 그 동일성을 인정할 수 없는 다른 사업으로 변경되는 경우를 의미한다고 볼 수 있으며, ‘그 밖의 사유’는 사업의 폐지ㆍ변경은 없었으나 더 이상 해당 토지를 목적 사업에 제공할 필요가 없게 된 객관적인 사유를 뜻한다고 볼 수 있다.
위와 같은 관련 규정의 내용과 앞서 살핀 환매권의 규정 목적 등을 종합할 때, 심판대상조항에서 정하는 ‘필요 없게 된 경우’란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업이 폐지되거나 변경되는 등의 사유로 인하여 당해 토지가 더 이상 그 공익사업에 직접 이용될 필요가 없어졌다고 볼 만한 객관적인 사정이 발생한 경우를 뜻한다고 할 것이다.
라. 법원 역시 심판대상조항과 관련하여, 취득한 토지의 전부 또는 일부가 ‘필요 없게 된 경우’란 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 그 취득 목적 사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 말하며, 협의취득 또는 수용된 토지가 필요 없게 되었는지 여부는 사업시행자의 주관적인 의사를 표준으로 할 것이 아니라 당해 사업의 목적과 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 사업의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적ㆍ합리적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 참조)고 판시하여 그 의미를 구체화하고 있다.
마. 위와 같이 심판대상조항의 ‘필요 없게 된 경우’ 부분은 문언상 그 의미가 비교적 명백하고, 구체적 사안에서 법원이 원소유자의 재산권의 존속보장이라는 사익과 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정이라는 공익을 형량하여, 협의취득 또는 수용된 토지가 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 필요 없게 되었는지 여부를 충분히 판단할 수 있다. 설령 위 조항이 다소 추상적인 표현을 사용하고 있다 하더라도, 이는 공익사업의 종류 및 태양이 다양함을 고려할 때 어느 정도 불가피한 측면이 있고, 이러한 추상성은 다른 규정들과의 체계조화적인 이해 내지 당해 법률의 입법목적과 제정취지에 따른 해석을 통하여 충분히 해소될 수 있다. 따라서 심판대상조항이 수범자의 예측가능성을 해친다거나, 법 집행기관의 자의적인 해석을 가능하게 하는 불명확한 법률조항이라고 볼 수는 없다.
바. 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지] 청구인 명단
1～5. 우○○ 외 4인
청구인들의 대리인 법무법인(유한) 로고스
담당변호사 허영범, 최강용
법무법인 김장리
담당변호사 김경철
변호사 박종훈
변호사 배보윤
[2023. 8. 31. 2020헌바178]
판시사항
환매권의 요건 등에 관하여 규정한 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
관련 규정의 내용과 환매권의 목적 등을 종합할 때, 심판대상조항에서 정하는 ‘필요 없게 된 경우’란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업이 폐지되거나 변경되는 등의 사유로 인하여 당해 토지가 더 이상 그 공익사업에 직접 이용될 필요가 없어졌다고 볼 만한 객관적인 사정이 발생한 경우를 뜻한다. 이처럼 심판대상조항은 문언상 그 의미가 비교적 명백하고, 구체적 사안에서 법원이 원소유자의 재산권의 존속보장이라는 사익과 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정이라는 공익을 형량하여, 협의취득 또는 수용된 토지가 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 필요 없게 되었는지 여부를 충분히 판단할 수 있다. 그러므로 심판대상조항이 수범자의 예측가능성을 해친다거나, 법 집행기관의 자의적인 해석을 가능하게 하는 불명확한 법률조항이라고 볼 수는 없다.
따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
심판대상조문
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10.
법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분
참조조문
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것) 제91조 제1항
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되고, 2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것) 제2조 제6호 자목
산업입지 및 개발에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정된 것) 제22조 제5항
참조판례
헌재 2011. 3. 31. 2008헌바26, 판례집 23-1상, 237, 246
헌재 2012. 11. 29. 2011헌바49, 판례집 24-2하, 119, 126
헌재 2014. 5. 29. 2012헌바383, 판례집 26-1하, 319, 325
당사자
청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음
당해사건대법원 2019다282074 소유권이전등기
주문
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 충청남도지사는 2004. 8. 5. 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제7조 등에 따라 아산시 (주소 생략) 일원에 사업시행자를 ○○ 주식회사(이하 ‘○○’라 한다)로 하는 ○○산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다)를 지정승인ㆍ고시하였고(충청남도고시 제2004-159호), 2005. 5. 28. 구 산업입지법 제18조 및 제19조의2에 따라 이 사건 산업단지 실시계획을 승인ㆍ고시하였다(충청남도고시 제2005-100호). 이후 충청남도지사는 이 사건 산업단지에 대하여 여러 차례 지정 변경 및 실시계획 변경을 승인ㆍ고시하였다.
나. ○○는 2006. 7. 11. 이 사건 산업단지의 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위하여 아산시 (주소 생략)에 위치한 망 우◎◎, 청구인 우○○ 소유의 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다) 등을 수용하였고, 2012. 5. 2. □□ 주식회사(이하 ‘□□’라 한다)에 이 사건 각 토지에 관하여 2012. 4. 3. 회사분할을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다.
다. 망 우◎◎ 및 청구인 우○○은 □□가 이 사건 사업을 위해 이 사건 각 토지를 수용하고도 관련 산업시설을 전혀 설치하지 않았으므로 산업입지법 제22조 제5항, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제91조 제1항에 따라 이 사건 각 토지에 관한 환매권을 행사한다고 주장하며, 위 회사에 대하여 주위적으로 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을, 예비적으로 환매권 통지의무 불이행에 따른 손해배상을 구하는 소를 제기하였으나, 1심 법원은 2018. 9. 5. 위 청구를 모두 기각하였다(수원지방법원 2017가합18340).
라. 망 우◎◎ 및 청구인 우○○은 항소하였는데, 망 우◎◎는 항소심이 계속 중이던 2019. 3. 10. 사망하였다. 이에 망인의 자녀들인 청구인들이 각 1/5 지분 비율로 이 사건 각 토지 중 망인 소유 토지 부분에 관한 권리를 상속하여 위 소송절차를 수계하였다.
항소심 법원은 2019. 10. 4. 청구인들의 항소를 모두 기각하였고(서울고등법원 2018나2053550), 이에 청구인들은 상고하였으나 2020. 1. 30. 상고가 모두 기각되었다(대법원 2019다282074).
마. 한편, 청구인들은 상고심 계속 중 구 토지보상법 제91조 제1항 및 구 산업입지법 제2조 제6호 자목에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2020. 1. 30. 신청이 모두 기각되자(대법원 2019카기1045), 2020. 3. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 당해 사건 법원의 구체적 판단 내용 등에 비추어 볼 때, 구 토지보상법 제91조 제1항 가운데 청구인들과 관련하여 실질적으로 문제되는 것은 위 조항에서 정하는 환매권의 요건 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분의 위헌 여부라고 할 것이므로, 이에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
나. 한편, 청구인들은 구 토지보상법 제91조 제1항 중 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내’ 부분(이하 ‘발생기간 부분’이라 한다)과 ‘필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내’ 부분(이하 ‘행사기간 부분’이라 한다)의 위헌성도 주장한다. 그런데 당해 사건의 1심 및 항소심 법원은 이 사건 각 토지가 구 토지보상법 제91조 제1항에서 정하는 ‘필요 없게 된 경우’에 해당한다고 인정할 수 없다는 이유로 청구인들의 청구 및 항소를 모두 기각하였고, 앞서 본 바와 같이 이에 대한 상고도 모두 기각되었다.
따라서 발생기간 부분 및 행사기간 부분은 모두 당해 사건 재판에 적용되지 않는 조항이라 할 것이므로, 이를 심판대상에서 제외한다.
다. 또한, 구 산업입지법 제2조 제6호 자목은 산업단지개발사업의 종류와 내용에 관한 정의조항일 뿐 환매권의 발생 여부가 문제되는 당해 사건에 적용되는 조항이라 볼 수 없으므로, 위 조항 역시 심판대상에서 제외한다.
라. 그렇다면 이 사건 심판대상은, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 중 ‘필요 없게 된 경우’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것)
제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것)
제91조(환매권) ① 공익사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
1. 사업의 폐지ㆍ변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지ㆍ변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지ㆍ변경 고시가 있는 날
2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되고, 2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
6. “산업단지개발사업”이라 함은 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 다음 각 목의 사업을 말한다.
자. 기타 가목 내지 아목의 사업에 부대되는 사업
산업입지 및 개발에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정된 것)
제22조(토지수용) ⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
3. 청구인들의 주장
심판대상조항의 의미와 내용이 불명확하여 그 판단기준을 알 수 없다. 위 조항은 ‘이용하지 않은 경우(불용)’ 등과 같은 용어를 사용하여 해당 토지가 일정기간 공익사업에 이용되지 않은 경우 환매권이 발생할 수 있도록 명확하게 규정하였어야 함에도, ‘필요 없게 된 경우’라는 용어를 사용하여 사업시행자가 필요성 유무의 판단주체가 될 수 있는 것처럼 규정하고 있다. 그로 인하여, 당해 사건 법원이 사업시행자의 주관적 의도 등을 필요성 유무의 판단기준으로 삼는 등 법원에 의한 자의적인 해석이 이루어지고 있고, 사업시행자나 행정관청 등도 환매권의 발생을 회피하기 위하여 이를 악용하고 있다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 반하여 헌법에 위반된다.
4. 판단
가. 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이고, 이는 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성이 확보될 수 없으며, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능하게 된다는 것을 근거로 한다. 그러나 법규범의 문언은 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없는 것이기 때문에 명확성원칙이란 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법 문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재
2014. 5. 29. 2012헌바383 참조).
나. 환매권은 공용수용의 목적물이 공익사업의 폐지 등의 사유로 불필요하게 된 경우에 그 목적물의 수용 당시의 소유자 또는 그 포괄승계인이 일정한 대가를 지급하고 그 목적물의 소유권을 다시 취득할 수 있는 권리로서(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바26 참조), 수용의 헌법적 정당성과 재산권 취득의 근거가 장래를 향하여 소멸하였음을 근거로 한다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바49 참조). 이처럼 환매권의 취지는 토지수용 등의 원인이 된 공익사업의 폐지ㆍ변경 등으로 공공필요성이 소멸된 경우에 소유권을 박탈당했던 원소유자에 대하여 재산권의 존속을 보장할 기회를 부여하는 것이다. 한편, 토지보상법은 이와 같은 환매권 제도를 마련함에 있어 그 행사기간을 제한하고(제91조 제1항 및 제2항), 토지 취득의 목적이었던 공익사업이 예정대로 진행되지 않았지만 다른 공익사업의 필요가 새롭게 발생한 경우 공익사업의 변경을 허용하여 환매권 행사기간을 공익사업의 변경고시일부터 기산하는(제91조 제6항) 등의 방식으로 환매권의 행사를 제한하는 규정들도 두고 있는바, 그 취지는 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정 또는 토지의 효율적 이용이다.
다. 심판대상조항이 포함된 구 토지보상법 제91조 제1항은, ‘해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우’ 환매권을 행사할 수 있도록 정하고 있다. 위 규정의 내용 및 문언을 고려할 때, 여기서 ‘해당 사업’은 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업을 뜻한다고 볼 수 있고, 사업의 ‘폐지ㆍ변경’은 해당 공익사업의 시행을 그만두거나 부분적으로 폐지하는 경우 및 내용적으로 그 동일성을 인정할 수 없는 다른 사업으로 변경되는 경우를 의미한다고 볼 수 있으며, ‘그 밖의 사유’는 사업의 폐지ㆍ변경은 없었으나 더 이상 해당 토지를 목적 사업에 제공할 필요가 없게 된 객관적인 사유를 뜻한다고 볼 수 있다.
위와 같은 관련 규정의 내용과 앞서 살핀 환매권의 규정 목적 등을 종합할 때, 심판대상조항에서 정하는 ‘필요 없게 된 경우’란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업이 폐지되거나 변경되는 등의 사유로 인하여 당해 토지가 더 이상 그 공익사업에 직접 이용될 필요가 없어졌다고 볼 만한 객관적인 사정이 발생한 경우를 뜻한다고 할 것이다.
라. 법원 역시 심판대상조항과 관련하여, 취득한 토지의 전부 또는 일부가 ‘필요 없게 된 경우’란 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 그 취득 목적 사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 말하며, 협의취득 또는 수용된 토지가 필요 없게 되었는지 여부는 사업시행자의 주관적인 의사를 표준으로 할 것이 아니라 당해 사업의 목적과 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 사업의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적ㆍ합리적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 참조)고 판시하여 그 의미를 구체화하고 있다.
마. 위와 같이 심판대상조항의 ‘필요 없게 된 경우’ 부분은 문언상 그 의미가 비교적 명백하고, 구체적 사안에서 법원이 원소유자의 재산권의 존속보장이라는 사익과 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정이라는 공익을 형량하여, 협의취득 또는 수용된 토지가 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 필요 없게 되었는지 여부를 충분히 판단할 수 있다. 설령 위 조항이 다소 추상적인 표현을 사용하고 있다 하더라도, 이는 공익사업의 종류 및 태양이 다양함을 고려할 때 어느 정도 불가피한 측면이 있고, 이러한 추상성은 다른 규정들과의 체계조화적인 이해 내지 당해 법률의 입법목적과 제정취지에 따른 해석을 통하여 충분히 해소될 수 있다. 따라서 심판대상조항이 수범자의 예측가능성을 해친다거나, 법 집행기관의 자의적인 해석을 가능하게 하는 불명확한 법률조항이라고 볼 수는 없다.
바. 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지] 청구인 명단
1～5. 우○○ 외 4인
청구인들의 대리인 법무법인(유한) 로고스
담당변호사 허영범, 최강용
법무법인 김장리
담당변호사 김경철
변호사 박종훈
변호사 배보윤