헌재 2025. 4. 10. 2020헌마1437 [기각]
출처
헌법재판소
도로교통법 시행규칙 제16조 제1항 별표 9 위헌확인
[2025. 4. 10. 2020헌마1437ㆍ1611(병합)]
구 도로교통법 시행규칙 제16조 제1항 [별표 9](이하 ‘심판대상조항’이라 한다) 중 이륜자동차와 원동기장치자전거(이하 ‘이륜자동차 등’이라 한다)에 관한 부분이 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해하는지 여부(소극)
이륜자동차 등이 일반도로의 모든 차로를 자유로이 통행하는 것을 허용한다면 일반도로의 다른 차량 운전자들에게 심리적 위축 및 불안감을 야기하고, 교통사고 발생 확률을 높여 원활한 교통소통 및 교통 안전성을 저해할 가능성이 상당하므로 일반도로에서 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로로 제한할 필요가 있는 점, 도로교통법 관계 법령은 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 제한하면서도 이륜자동차 등 운전자들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)에 대한 제한을 완화하고, 안전한 주행과 원활한 교통 흐름을 확보하기 위한 규정을 두고 있는 점 등을 고려하면 심판대상조항은 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해하지 아니한다.
재판관 김형두, 재판관 정계선의 반대의견
이륜자동차 등 운전자가 심판대상조항의 내용을 엄격히 준수하여 좌회전이나 유턴을 하는 경우, 신호 앞에서 무리하게 차로를 변경하게 되고, 이는 차량 간 충돌 가능성을 높여 교통사고 발생률을 증가시키는 원인이 될 수 있는 점, 심판대상조항에 따르면 이륜자동차 등 운전자는 차량의 크기와 주행 특성이 상이한 대형차량과 동일한 차로를 이용하여 통행하게 되는데, 이륜자동차 등 운전자는 차체의 크기 차이로 인해 시야 확보가 쉽지 않고, 차로 변경이나 돌발적인 상황에 대한 즉각적인 대처 등이 어렵게 되는바, 이러한 사정들은 교통사고의 원인이 될 수 있는 점 등을 고려하면 심판대상조항은 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 중대하게 제한한다.
구 도로교통법 시행규칙(2017. 12. 18. 행정안전부령 제20호로 개정되고, 2020. 12. 10. 행정안전부령 제217호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항 [별표 9] 중 ‘이륜자동차’ 및 ‘원동기장치자전거’에 관한 부분
구 도로교통법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항ㆍ제2항
헌재 2007. 1. 17. 2005헌마1111등, 판례집 19-1, 110
헌재 2008. 7. 30. 2007헌바90등, 판례집 20-2상, 224
헌재 2011. 11. 24. 2011헌바51, 판례집 23-2하, 430
헌재 2013. 6. 27. 2012헌바378
헌재 2014. 3. 27. 2013헌바437
헌재 2015. 9. 24. 2014헌바291, 판례집 27-2 상, 583
헌재 2020. 2. 27. 2019헌마203, 판례집 32-1상, 107
청 구 인 [별지] 청구인 명단과 같음
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
1. 사건개요
가. 2020헌마1437
청구인들은 도로교통법에 따른 이륜자동차와 원동기장치자전거(이하 ‘이륜자동차 등’이라 한다)를 운전하거나 운전하고자 하는 사람들이다. 도로교통법 시행규칙 제16조 제1항 [별표 9] 중 이륜자동차, 원동기장치자전거 부분은 고속도로 외의 도로(이하 ‘일반도로’라 한다)에서 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로(차로를 반으로 나누어 최우측 차로에 가까운 부분의 차로를 의미하고, 차로수가 홀수인 경우에는 가운데 차로를 포함한다. 예를 들어, 편도 3차로 도로에서는 2, 3차로가, 편도 4차로 도로에서는 3, 4차로가 오른쪽 차로에 해당한다. 이하 같다)로 규정하고 있다. 청구인들은 위 조항이 청구인들의 생명권, 행복추구권 등을 침해한다고 주장하며, 2020. 10. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2020헌마1611
청구인들은 이륜자동차 등을 운전하거나 운전하고자 하는 사람들이다. 청구인들은 도로교통법 시행규칙 제16조 제1항 [별표 9] 중 이륜자동차, 원동기장치자전거 부분이 청구인들의 생명권, 행복추구권 등을 침해한다고 주장하며, 2020. 12. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 도로교통법 시행규칙(2017. 12. 18. 행정안전부령 제20호로 개정되고, 2020. 12. 10. 행정안전부령 제217호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항 [별표 9] 중 ‘이륜자동차’ 및 ‘원동기장치자
전거’에 관한 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도로교통법 시행규칙(2017. 12. 18. 행정안전부령 제20호로 개정되고, 2020. 12. 10. 행정안전부령 제217호로 개정되기 전의 것)
제16조(차로에 따른 통행구분) ① 법 제14조 제1항에 따라 차로를 설치한 경우 그 도로의 중앙에서 오른쪽으로 2 이상의 차로(전용차로가 설치되어 운용되고 있는 도로에서는 전용차로를 제외한다)가 설치된 도로 및 일방통행도로에 있어서 그 차로에 따른 통행차의 기준은 별표 9와 같다.
[별표 9] 차로에 따른 통행차의 기준(제16조 제1항 및 제39조 제1항 관련)
도로
차로
구분
통행할 수 있는 차종
고속도로외의 도로
왼쪽 차로
○승용자동차 및 경형ㆍ소형ㆍ중형 승합자동차
오른쪽 차로
○대형승합자동차, 화물자동차, 특수자동차, 법 제2조 제18호나목에 따른 건설기계, 이륜자동차, 원동기장치자전거
[관련조항]
구 도로교통법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것)
제14조(차로의 설치 등) ① 지방경찰청장은 차마의 교통을 원활하게 하기 위하여 필요한 경우에는 도로에 행정안전부령으로 정하는 차로를 설치할 수 있다. 이 경우 지방경찰청장은 시간대에 따라 양방향의 통행량이 뚜렷하게 다른 도로에는 교통량이 많은 쪽으로 차로의 수가 확대될 수 있도록 신호기에 의하여 차로의 진행방향을 지시하는 가변차로를 설치할 수 있다.
② 차마의 운전자는 차로가 설치되어 있는 도로에서는 이 법이나 이 법에 따른 명령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 차로를 따라 통행하여야 한다. 다만, 지방경찰청장이 통행방법을 따로 지정한 경우에는 그 방법으로 통행하여야 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항은 이륜자동차 등을 대형승합자동차나 화물자동차와 같은 대형차량과 동일한 차로를 통행하도록 하여 이륜자동차 등 운전자의 안전한 주행을 저해하는바, 원활하고 안전한 교통소통 확보라는 입법목적 달성에 적합한 수단이라고 볼 수 없다. 또한, 저속차량에 대해 오른쪽 차로로 통행하도록 하는 것만으로도 원활한 교통 흐름이라는 입법목적을 달성할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 생명권, 일반적 행동의 자유를 비롯한 행복추구권을 침해한다.
나. 배기량 100cc 이상의 이륜자동차 등의 경우, 승용자동차와 주행속도가 크게 차이나지 않는다. 그럼에도 심판대상조항은 이륜자동차 등과 승용자동차가 통행할 수 있는 차로를 달리 취급하므로, 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항은 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로만으로 규정하고 있다. 이로 인해 이륜자동차 등의 운전자인 청구인들은 일반도로의 모든 차로를 자유로이 통행할 수 없게 되는바, 이는 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동의 자유를 제한한다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해하는지 살펴본다.
(2) 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 이륜자동차 등이 대형차량과 차대차 사고에 노출되는 빈도가 높아지고, 맨홀 뚜껑이나 불법 주ㆍ정차 차량들이 늘어선 최하위차로를 주행하게 되어 사고 위험 역시 높아지므로, 심판대상조항이 청구인들의 생명권을 침해한다는 취지로 주장한다. 그러나 이는 이륜자동차 등이 일반도로의 오른쪽 차로로 통행함에 따라 발생할 수 있는 사실적인 위험을 지적하는 것으로, 이를 이유로 심판대상조항이 청구인들의 생명권을 직접 제한한다고 볼 수는 없다. 다만, 위와 같은 이유로 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)가 제한될 수는 있으므로, 이에 대하여는 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 침해 여부에 관한 판단에서 함께 살펴보기로 한다.
(3) 청구인들은 심판대상조항이 주행속도가 승용자동차와 유사한 수준의 이륜자동차 등에 대하여도 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한하는바, 일반도로의 모든 차로를 통행할 수 있는 승용자동차와 이륜자동차 등을 합리적 이유 없이 다르게 취급하여 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그런데 위 주장은 심판대상조항이 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 일반도로의 차로를 일률적으로 제한하여 과잉금지원칙에 위반되므로, 청구인의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해한다는 주장과 그 취지가 다르지 않다. 이는 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 침해 여부에 관한 판단에서 함께 살펴보기로 하고 별도로 판단하지 않는다.
나. 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 침해 여부
(1) 목적의 정당성
제원 및 성능이 상이한 차량이 같은 차로를 이용하는 경우에는 속도 차이 등에 의한 추월과 차로변경이 빈번하게 발생하여 불안정한 교통류를 형성하게 되고, 불안정한 교통류 상태에서는 교통사고 발생률이 증가하게 된다. 지정차로제는 차량의 제원과 성능에 따라 각 차로별로 통행 가능한 차종을 지정한 제도로서, 도로 이용의 효율성을 증대시키고 교통 안전성을 확보하고자 한다.
심판대상조항은 승용자동차, 중ㆍ소형 승합자동차 등(이하 ‘승용자동차 등’이라 한다)과 제원 및 성능이 상이한 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로만으로 규정하고 있다. 이는 일반도로 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 확보하기 위한 것으로, 이와 같은 입법목적은 정당하다.
(2) 수단의 적합성
이륜자동차 등은 승용자동차 등에 비해 경량이고 차체가 작다. 이에 상당수의 이륜자동차 등 운전자들이 차로를 이용하지 않고 정체되어 있는 차량들 사이의 틈이나 갓길 등을 이용하여 주행하고 있다. 또한, 이륜자동차 등은 승용자동차 등에 비해 우수한 순간 가속능력을 가지고 있는바, 이는 도로 주행 시 순간적으로 앞 차량을 추월하거나 차로 변경을 용이하게 할 수 있도록 도와준다. 그리하여 이륜자동차 등은 승용자동차 등에 비해 평균 차로변경시간이 짧고, 차로변경 역시 잦은 편이다.
이처럼 이륜자동차 등의 제원 및 성능에 기초한 독특한 주행특성은 승용자동차 등의 주행특성과 상당한 차이가 있는바, 심판대상조항은 일반도로에서 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로로 제한하여 일반도로 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 확보하는 데 기여한다. 따라서 수단의 적합성도 인정된다.
(3) 침해의 최소성
(가) 이륜자동차 등 운전자들의 잦은 차로변경이나 안전거리 미확보, 무리한 끼어들기, 과속, 신호위반 등 행위는 일반도로를 주행하는 운전자들에게 큰 위협이 되고, 이러한 연유로 상당수의 운전자들은 주행 중인 이륜자동차 등의 위험성에 대한 우려를 표시하고 있다. 그리고 위와 같은 이륜자동차 등의 주행 특성이나 운전자들의 인식은 승용자동차 등에 유사한 수준의 주행 성능을 보유한 이륜자동차 등에 대하여도 크게 다르지 아니하다.
이러한 상황에서 이륜자동차 등이 일반도로의 모든 차로를 자유로이 통행하는 것을 허용한다면 일반도로의 다른 차량 운전자들에게 심리적 위축 및 불안감을 야기하고, 교통사고 발생 확률을 높여 원활한 교통소통 및 교통 안전성을 저해할 가능성이 상당하다. 따라서 일반도로에서 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로로 제한할 필요가 있고, 심판대상조항이 이륜자동차 등의 주행 성능을 구분하지 아니하였다 하여 이를 부당하거나 지나치다고 보기 어렵다.
(나) 도로교통법 시행규칙 제16조 제1항 [별표 9] 비고 2.는 모든 차는 지정된 차로보다 오른쪽에 있는 차로로 통행할 수 있다고 규정하는바, 오른쪽 차로는 승용자동차 등을 포함한 모든 차량이 통행할 수 있는 차로에 해당한다. 또한, 도로교통법 시행규칙은 이륜자동차 등이 일반도로의 최우측 도로에서만 통행할 수 있도록 규정하였다가 2017. 12. 18. 일반도로의 오른쪽 차로에서 통행할 수 있도록 그 규칙을 개정하였는바[구 도로교통법 시행규칙(2006. 5. 30. 행정자치부령 제329호로 개정되고, 2017. 12. 18. 행정안전부령 제20호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항 [별표 9] 및 심판대상조항 각 참조], 그리하여 이륜자동차 등 운전자는 3차로 이상의 도로에서 2차로 이상을 이용하여 주행할 수 있게 되었다. 나아가 도로교통법 시행규칙 [별표 9] 비고 3.은 앞지르기를 할 때에는 위 표에서 지정된 차로의 왼쪽 바로 옆 차로로 통행할 수 있도록 규정하고 있는바, 대형승합자동차나 화물자동차와 같은 대형차량 뒤에서 운전하는 이륜자동차 등 운전자는 도로의 상황을 확인한 뒤 왼쪽 바로 옆 차로를 이용하여 앞지르기를 할 수도 있다. 사정이 이러하다면 이륜자동차 등 운전자가 반드시 대형차량 가까이에서 주행하게 된다고 보기는 어렵다.
위와 같이 도로교통법 관계 법령은 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 제한하면서도 이륜자동차 등 운전자들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)에 대한 제한을 완화하고, 안전한 주행과 원활한 교통 흐름을 확보하기 위한 규정을 두고 있다. 그렇다면 심판대상조항이 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 대형차량과 동일한 차로로 규정하였다 하더라도, 청구인들에 대한 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 제한의 정도가 지나치다고 보기는 어렵고, 현실적인 도로사정을 고려하면 불가피한 측면 역시 존재한다.
(다) 외국과 우리나라는 이륜자동차의 관리제도 및 도로 사정, 교통사고 현황, 이륜자동차 등의 주행행태 등이 달라 일률적으로 비교하기 어렵다. 특히, 앞서 본 이륜자동차 등의 일반적인 주행행태 등을 고려하면 저
속차량에 대하여 오른쪽 차로로 주행하도록 하는 기본 원칙을 두는 것만으로 심판대상조항과 동일한 수준의 입법목적을 달성할 수 있다고 단정하기 어렵다.
(라) 일반도로는 다수의 차량들이 함께 이용하므로, 일반도로 운전자들은 다른 차량 운전자들을 배려하면서 교통안전이나 교통소통을 저해하지 않는 속도나 방법으로 운전할 의무를 부담한다. 그렇다면 이륜자동차 등 운전자가 좌회전을 하고자 하는 경우, 다른 차량 운전자들 역시 교통안전이나 교통소통을 저해하지 않는 한에서 이륜자동차 등 운전자를 배려할 의무를 부담하게 된다. 여기에 앞서 본 사정 등을 고려하면, 이륜자동차 등 운전자들이 좌회전을 하기 위해서 여러 차례에 걸쳐 차로를 변경하여야 하더라도 이러한 어려움이 과도하다고 단언하기 어렵다.
(마) 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성도 충족한다.
(4) 법익의 균형성
일반도로는 일반 공중의 사용에 제공된 도로로서 공동체의 이익과 직접 관련된 영역인바, 심판대상조항은 이륜자동차 등의 통행 가능 차로를 오른쪽 차로로 제한함으로써 일반도로를 통행하는 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 확보하고자 하는 것이다. 그리고 이러한 공익에 비하여 이륜자동차 등 운전자가 일반도로에서 모든 차로를 자유로이 통행할 수 없게 됨에 따른 통행의 자유(일반적 행동의 자유)의 제한 정도가 중대하다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족한다.
다. 소결론
심판대상조항은 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김형두, 재판관 정계선의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 김형두, 재판관 정계선의 반대의견
우리는 법정의견과 달리 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 그 견해를 밝힌다.
가. 목적의 정당성
심판대상조항의 입법목적은 법정의견에서 살핀 바와 같이 정당하다.
나. 수단의 적합성
헌법재판소가 수단의 적합성으로 심사하는 내용은 입법자가 선택한 방법이 최적의 것이었는가 하는 것이 아니고, 그 방법이 입법목적 달성에 유효한 수단인가 하는 점에 한정된다. 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로로 제한하는 것은 일반도로 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 확보하는 데 기여할 수 있다. 따라서 수단의 적합성 역시 인정된다.
다. 침해의 최소성
(1) 일반도로는 일반인의 교통을 위하여 제공된 도로로서 모든 사람에게 허용되는 것이 원칙이고, 불가피하게 그 통행을 제한하더라도 그 제한은 최소한의 범위에 그쳐야 한다. 심판대상조항은 이륜자동차 등 운전자의 능률적인 운행과 교통 안전성 확보에도 그 입법목적이 있다고 할 것이다. 그러나 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 심판대상조항은 이륜자동차 등 운전자로 하여금 일반도로를 통행함에 있어 심한 불편함과 위험을 감수하도록 하는바, 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 중대하게 제한한다.
(가) 좌회전이나 유턴 등이 자주 일어나는 일반도로에서 차량 운전자가 지정차로제를 엄격히 준수하기는 어렵고, 좌회전이나 유턴을 하고자 하는 이륜자동차 등이 이를 앞두고 몇 미터 전에 차로를 변경할 수 있다는 법령상 규정도 찾아보기 어렵다. 이러한 상황에서 이륜자동차 등 운전자가 심판대상조항의 내용을 엄격히 준수하여 좌회전이나 유턴을 하는 경우, 신호 앞에서 무리하게 차로를 변경하게 되고, 이는 차량 간 충돌 가능성을 높여 교통사고 발생률을 증가시키는 원인이 될 수 있다. 특히 4차로 이상의 일반도로를 운전하는 이륜자동차 등 운전자는 적어도 2차례 이상의 차로 변경을 하여야 하는바, 차로가 여럿인 대로(大路)일수록 이륜자동차 등 운전자가 겪게 되는 주행상 어려움은 가중된다.
(나) 심판대상조항에 따르면, 이륜자동차 등 운전자는 차량의 크기와 주행 특성이 상이한 대형차량과 동일한 차로를 이용하여 통행하게 된다. 그런데 대형차량과 같은 차로에서 운전하는 이륜자동차 등 운전자는 차체의 크기 차이로 인해 시야 확보가 쉽지 않고, 차로 변경이나 돌발적인 상황에 대한 즉각적인 대처 등이 어렵게 된다. 나아가 대형차량 운전자 역시 차체의 크기 차이로 인해 이륜자동차 등이 진입하는 것을 확인하지 못하는 경우가 많은바, 이러한 사정들은 이륜
자동차 등 운전자에게 심한 긴장이나 불안을 불러올 수 있고, 교통사고의 원인이 될 수 있다.
(다) 심판대상조항에 따르면, 2차로의 일반도로에서 이륜자동차 등 운전자는 최우측 차로만을 이용하여 통행하여야 하는바, 최우측 차로는 길가에 주ㆍ정차된 차량이나 보행자 등 운전자가 통행에 주의해야 할 요소가 많다. 특히, 이륜자동차 등은 두 개의 바퀴로 주행하기 때문에 미세한 노면 변화나 맨홀 뚜껑에도 균형을 유지하기 쉽지 아니한데, 최우측 차로의 경우 도로 표면이 균일하지 않거나 맨홀 뚜껑이 위치하는 경우가 비교적 잦다는 측면에서 이륜자동차 등 운전자의 운전상 어려움은 더욱 심화된다. 뿐만 아니라 심판대상조항에 따르면, 교차로를 앞둔 최우측 차로에는 우회전을 하고자 하는 차량들과 직진을 하는 이륜자동차 등이 혼재하게 되는바, 이는 이륜자동차 등 운전자뿐만 아니라 다른 차량 운전자들의 주행까지 방해하며, 일반도로 상에 불필요한 정체를 유발할 수 있다.
(2) 법정의견은 일부 이륜자동차 등 운전자들의 급차로 변경, 무리한 끼어들기, 과속, 신호위반 등 행위가 다른 차량 운전자들의 주의력을 산만하게 하고, 사고위험을 증가시켜 일반도로의 교통소통을 저해할 수 있음을 가장 주된 이유로 한다.
그러나 앞서 본 사정들에 비추어 보면, 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 일률적으로 제한하는 것이 오히려 위 차량 운전자들의 급차로 변경이나 무분별한 끼어들기 등을 유발할 수 있음을 부인하기 어렵다. 또한, 위와 같은 일부 이륜자동차 등 운전자들의 변칙적인 운전행태로 인한 문제는 운전면허 시험제도의 개선과 함께 교통안전 교육체계를 강화하고, 도로를 정비하고 안전시설을 설치함으로써 위험요소를 제거하며, 교통안전시스템 및 교통안전관련 제도를 확충함으로써 해결해나가야 할 문제이지 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한함으로써 해결할 수 있는 문제는 아니다.
(3) 우리나라는 1970. 12. 지정차로제를 도입하여 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한한 이래 현재까지 위와 같은 내용의 규정을 유지하고 있다. 그런데 이러한 규정이 우리나라의 도로 상황이나 교통 안전성에 어떠한 영향을 미치는지에 대한 실증적 자료가 충분하다고 보기 어렵다.
특히, 우리나라는 지정차로제를 도입한 이래 각종 교통 관련 정책을 새로이 수립하여 시행해오고 있고, 2000년대에 들어서는 교통사고로 인한 사망자 수 역시 꾸준히 감소하는 추세를 보이고 있는바, 위와 같은 내용의 규정이 도입된 지 50여 년이 지난 지금 우리나라의 교통현실과 국민의 교통질서의식 등은 도입 당시에 비하여 상당한 정도로 성숙되었다고 보인다.
그렇다면 심판대상조항은 이륜자동차 등이 일반도로의 모든 차로를 통행하는 것이 도로의 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 저해할 수 있다는 막연한 우려와 경계를 이유로 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 일률적으로 제한하고 있는 것인데, 이러한 우려나 경계만을 이유로 하여 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 중대하게 제한하는 것은 정당하다고 보기 어렵다.
(4) 미국, 독일, 일본 등 주요 국가의 입법례를 살펴보더라도, 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한한 경우는 찾아보기 어렵다. 우리나라의 교통현실이나 교통질서에 대한 국민의 의식수준 등이 외국에 비해 뒤떨어진다고 보여지지 않는다.
(5) 위와 같은 사정들을 종합하면, 이륜자동차 등에 대한 차로 제한을 폐지하고, 원활한 교통소통 및 교통안전성을 일반도로 이용 차량들의 자율에 맡겨 확보하는 것이 오히려 바람직하다고 할 수 있다. 그럼에도 심판대상조항은 별다른 실증적 근거 없이 입법목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 정도를 넘어 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 과도하게 제한하고 있다.
(6) 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족하지 못한다.
라. 법익의 균형성
심판대상조항이 달성하고자 하는 일반도로 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성 확보라는 공익은 중요하다. 그러나 심판대상조항이 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 심각하게 제한하는 점, 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한하는 내용의 조항이 1970년에 도입되어 현재까지 유지되고 있지만 그 실효성이 불분명한 점 등을 고려하면, 위와 같은 공익이 청구인들이 제한받는 사익보다 중대하다고 단정할 수 없다. 그러므로 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족하지 못한다.
마. 소결론
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해한다.
재판관 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선
[별지] 청구인 명단
[2020헌마1437]
1.～354. 강○○ 외 353인
청구인들 대리인 법무법인 지음 담당변호사 김설이, 이호영
[2020헌마1611]
1.～2. 송○○ 외 1인
청구인들 대리인 법무법인 지음 담당변호사 김설이, 이호영
[2025. 4. 10. 2020헌마1437ㆍ1611(병합)]
판시사항
구 도로교통법 시행규칙 제16조 제1항 [별표 9](이하 ‘심판대상조항’이라 한다) 중 이륜자동차와 원동기장치자전거(이하 ‘이륜자동차 등’이라 한다)에 관한 부분이 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
이륜자동차 등이 일반도로의 모든 차로를 자유로이 통행하는 것을 허용한다면 일반도로의 다른 차량 운전자들에게 심리적 위축 및 불안감을 야기하고, 교통사고 발생 확률을 높여 원활한 교통소통 및 교통 안전성을 저해할 가능성이 상당하므로 일반도로에서 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로로 제한할 필요가 있는 점, 도로교통법 관계 법령은 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 제한하면서도 이륜자동차 등 운전자들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)에 대한 제한을 완화하고, 안전한 주행과 원활한 교통 흐름을 확보하기 위한 규정을 두고 있는 점 등을 고려하면 심판대상조항은 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해하지 아니한다.
재판관 김형두, 재판관 정계선의 반대의견
이륜자동차 등 운전자가 심판대상조항의 내용을 엄격히 준수하여 좌회전이나 유턴을 하는 경우, 신호 앞에서 무리하게 차로를 변경하게 되고, 이는 차량 간 충돌 가능성을 높여 교통사고 발생률을 증가시키는 원인이 될 수 있는 점, 심판대상조항에 따르면 이륜자동차 등 운전자는 차량의 크기와 주행 특성이 상이한 대형차량과 동일한 차로를 이용하여 통행하게 되는데, 이륜자동차 등 운전자는 차체의 크기 차이로 인해 시야 확보가 쉽지 않고, 차로 변경이나 돌발적인 상황에 대한 즉각적인 대처 등이 어렵게 되는바, 이러한 사정들은 교통사고의 원인이 될 수 있는 점 등을 고려하면 심판대상조항은 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 중대하게 제한한다.
심판대상조문
구 도로교통법 시행규칙(2017. 12. 18. 행정안전부령 제20호로 개정되고, 2020. 12. 10. 행정안전부령 제217호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항 [별표 9] 중 ‘이륜자동차’ 및 ‘원동기장치자전거’에 관한 부분
참조조문
구 도로교통법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항ㆍ제2항
참조판례
헌재 2007. 1. 17. 2005헌마1111등, 판례집 19-1, 110
헌재 2008. 7. 30. 2007헌바90등, 판례집 20-2상, 224
헌재 2011. 11. 24. 2011헌바51, 판례집 23-2하, 430
헌재 2013. 6. 27. 2012헌바378
헌재 2014. 3. 27. 2013헌바437
헌재 2015. 9. 24. 2014헌바291, 판례집 27-2 상, 583
헌재 2020. 2. 27. 2019헌마203, 판례집 32-1상, 107
당사자
청 구 인 [별지] 청구인 명단과 같음
주문
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
가. 2020헌마1437
청구인들은 도로교통법에 따른 이륜자동차와 원동기장치자전거(이하 ‘이륜자동차 등’이라 한다)를 운전하거나 운전하고자 하는 사람들이다. 도로교통법 시행규칙 제16조 제1항 [별표 9] 중 이륜자동차, 원동기장치자전거 부분은 고속도로 외의 도로(이하 ‘일반도로’라 한다)에서 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로(차로를 반으로 나누어 최우측 차로에 가까운 부분의 차로를 의미하고, 차로수가 홀수인 경우에는 가운데 차로를 포함한다. 예를 들어, 편도 3차로 도로에서는 2, 3차로가, 편도 4차로 도로에서는 3, 4차로가 오른쪽 차로에 해당한다. 이하 같다)로 규정하고 있다. 청구인들은 위 조항이 청구인들의 생명권, 행복추구권 등을 침해한다고 주장하며, 2020. 10. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2020헌마1611
청구인들은 이륜자동차 등을 운전하거나 운전하고자 하는 사람들이다. 청구인들은 도로교통법 시행규칙 제16조 제1항 [별표 9] 중 이륜자동차, 원동기장치자전거 부분이 청구인들의 생명권, 행복추구권 등을 침해한다고 주장하며, 2020. 12. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 도로교통법 시행규칙(2017. 12. 18. 행정안전부령 제20호로 개정되고, 2020. 12. 10. 행정안전부령 제217호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항 [별표 9] 중 ‘이륜자동차’ 및 ‘원동기장치자
전거’에 관한 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도로교통법 시행규칙(2017. 12. 18. 행정안전부령 제20호로 개정되고, 2020. 12. 10. 행정안전부령 제217호로 개정되기 전의 것)
제16조(차로에 따른 통행구분) ① 법 제14조 제1항에 따라 차로를 설치한 경우 그 도로의 중앙에서 오른쪽으로 2 이상의 차로(전용차로가 설치되어 운용되고 있는 도로에서는 전용차로를 제외한다)가 설치된 도로 및 일방통행도로에 있어서 그 차로에 따른 통행차의 기준은 별표 9와 같다.
[별표 9] 차로에 따른 통행차의 기준(제16조 제1항 및 제39조 제1항 관련)
도로
차로
구분
통행할 수 있는 차종
고속도로외의 도로
왼쪽 차로
○승용자동차 및 경형ㆍ소형ㆍ중형 승합자동차
오른쪽 차로
○대형승합자동차, 화물자동차, 특수자동차, 법 제2조 제18호나목에 따른 건설기계, 이륜자동차, 원동기장치자전거
[관련조항]
구 도로교통법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것)
제14조(차로의 설치 등) ① 지방경찰청장은 차마의 교통을 원활하게 하기 위하여 필요한 경우에는 도로에 행정안전부령으로 정하는 차로를 설치할 수 있다. 이 경우 지방경찰청장은 시간대에 따라 양방향의 통행량이 뚜렷하게 다른 도로에는 교통량이 많은 쪽으로 차로의 수가 확대될 수 있도록 신호기에 의하여 차로의 진행방향을 지시하는 가변차로를 설치할 수 있다.
② 차마의 운전자는 차로가 설치되어 있는 도로에서는 이 법이나 이 법에 따른 명령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 차로를 따라 통행하여야 한다. 다만, 지방경찰청장이 통행방법을 따로 지정한 경우에는 그 방법으로 통행하여야 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항은 이륜자동차 등을 대형승합자동차나 화물자동차와 같은 대형차량과 동일한 차로를 통행하도록 하여 이륜자동차 등 운전자의 안전한 주행을 저해하는바, 원활하고 안전한 교통소통 확보라는 입법목적 달성에 적합한 수단이라고 볼 수 없다. 또한, 저속차량에 대해 오른쪽 차로로 통행하도록 하는 것만으로도 원활한 교통 흐름이라는 입법목적을 달성할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 생명권, 일반적 행동의 자유를 비롯한 행복추구권을 침해한다.
나. 배기량 100cc 이상의 이륜자동차 등의 경우, 승용자동차와 주행속도가 크게 차이나지 않는다. 그럼에도 심판대상조항은 이륜자동차 등과 승용자동차가 통행할 수 있는 차로를 달리 취급하므로, 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항은 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로만으로 규정하고 있다. 이로 인해 이륜자동차 등의 운전자인 청구인들은 일반도로의 모든 차로를 자유로이 통행할 수 없게 되는바, 이는 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동의 자유를 제한한다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해하는지 살펴본다.
(2) 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 이륜자동차 등이 대형차량과 차대차 사고에 노출되는 빈도가 높아지고, 맨홀 뚜껑이나 불법 주ㆍ정차 차량들이 늘어선 최하위차로를 주행하게 되어 사고 위험 역시 높아지므로, 심판대상조항이 청구인들의 생명권을 침해한다는 취지로 주장한다. 그러나 이는 이륜자동차 등이 일반도로의 오른쪽 차로로 통행함에 따라 발생할 수 있는 사실적인 위험을 지적하는 것으로, 이를 이유로 심판대상조항이 청구인들의 생명권을 직접 제한한다고 볼 수는 없다. 다만, 위와 같은 이유로 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)가 제한될 수는 있으므로, 이에 대하여는 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 침해 여부에 관한 판단에서 함께 살펴보기로 한다.
(3) 청구인들은 심판대상조항이 주행속도가 승용자동차와 유사한 수준의 이륜자동차 등에 대하여도 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한하는바, 일반도로의 모든 차로를 통행할 수 있는 승용자동차와 이륜자동차 등을 합리적 이유 없이 다르게 취급하여 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그런데 위 주장은 심판대상조항이 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 일반도로의 차로를 일률적으로 제한하여 과잉금지원칙에 위반되므로, 청구인의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해한다는 주장과 그 취지가 다르지 않다. 이는 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 침해 여부에 관한 판단에서 함께 살펴보기로 하고 별도로 판단하지 않는다.
나. 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 침해 여부
(1) 목적의 정당성
제원 및 성능이 상이한 차량이 같은 차로를 이용하는 경우에는 속도 차이 등에 의한 추월과 차로변경이 빈번하게 발생하여 불안정한 교통류를 형성하게 되고, 불안정한 교통류 상태에서는 교통사고 발생률이 증가하게 된다. 지정차로제는 차량의 제원과 성능에 따라 각 차로별로 통행 가능한 차종을 지정한 제도로서, 도로 이용의 효율성을 증대시키고 교통 안전성을 확보하고자 한다.
심판대상조항은 승용자동차, 중ㆍ소형 승합자동차 등(이하 ‘승용자동차 등’이라 한다)과 제원 및 성능이 상이한 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로만으로 규정하고 있다. 이는 일반도로 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 확보하기 위한 것으로, 이와 같은 입법목적은 정당하다.
(2) 수단의 적합성
이륜자동차 등은 승용자동차 등에 비해 경량이고 차체가 작다. 이에 상당수의 이륜자동차 등 운전자들이 차로를 이용하지 않고 정체되어 있는 차량들 사이의 틈이나 갓길 등을 이용하여 주행하고 있다. 또한, 이륜자동차 등은 승용자동차 등에 비해 우수한 순간 가속능력을 가지고 있는바, 이는 도로 주행 시 순간적으로 앞 차량을 추월하거나 차로 변경을 용이하게 할 수 있도록 도와준다. 그리하여 이륜자동차 등은 승용자동차 등에 비해 평균 차로변경시간이 짧고, 차로변경 역시 잦은 편이다.
이처럼 이륜자동차 등의 제원 및 성능에 기초한 독특한 주행특성은 승용자동차 등의 주행특성과 상당한 차이가 있는바, 심판대상조항은 일반도로에서 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로로 제한하여 일반도로 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 확보하는 데 기여한다. 따라서 수단의 적합성도 인정된다.
(3) 침해의 최소성
(가) 이륜자동차 등 운전자들의 잦은 차로변경이나 안전거리 미확보, 무리한 끼어들기, 과속, 신호위반 등 행위는 일반도로를 주행하는 운전자들에게 큰 위협이 되고, 이러한 연유로 상당수의 운전자들은 주행 중인 이륜자동차 등의 위험성에 대한 우려를 표시하고 있다. 그리고 위와 같은 이륜자동차 등의 주행 특성이나 운전자들의 인식은 승용자동차 등에 유사한 수준의 주행 성능을 보유한 이륜자동차 등에 대하여도 크게 다르지 아니하다.
이러한 상황에서 이륜자동차 등이 일반도로의 모든 차로를 자유로이 통행하는 것을 허용한다면 일반도로의 다른 차량 운전자들에게 심리적 위축 및 불안감을 야기하고, 교통사고 발생 확률을 높여 원활한 교통소통 및 교통 안전성을 저해할 가능성이 상당하다. 따라서 일반도로에서 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로로 제한할 필요가 있고, 심판대상조항이 이륜자동차 등의 주행 성능을 구분하지 아니하였다 하여 이를 부당하거나 지나치다고 보기 어렵다.
(나) 도로교통법 시행규칙 제16조 제1항 [별표 9] 비고 2.는 모든 차는 지정된 차로보다 오른쪽에 있는 차로로 통행할 수 있다고 규정하는바, 오른쪽 차로는 승용자동차 등을 포함한 모든 차량이 통행할 수 있는 차로에 해당한다. 또한, 도로교통법 시행규칙은 이륜자동차 등이 일반도로의 최우측 도로에서만 통행할 수 있도록 규정하였다가 2017. 12. 18. 일반도로의 오른쪽 차로에서 통행할 수 있도록 그 규칙을 개정하였는바[구 도로교통법 시행규칙(2006. 5. 30. 행정자치부령 제329호로 개정되고, 2017. 12. 18. 행정안전부령 제20호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항 [별표 9] 및 심판대상조항 각 참조], 그리하여 이륜자동차 등 운전자는 3차로 이상의 도로에서 2차로 이상을 이용하여 주행할 수 있게 되었다. 나아가 도로교통법 시행규칙 [별표 9] 비고 3.은 앞지르기를 할 때에는 위 표에서 지정된 차로의 왼쪽 바로 옆 차로로 통행할 수 있도록 규정하고 있는바, 대형승합자동차나 화물자동차와 같은 대형차량 뒤에서 운전하는 이륜자동차 등 운전자는 도로의 상황을 확인한 뒤 왼쪽 바로 옆 차로를 이용하여 앞지르기를 할 수도 있다. 사정이 이러하다면 이륜자동차 등 운전자가 반드시 대형차량 가까이에서 주행하게 된다고 보기는 어렵다.
위와 같이 도로교통법 관계 법령은 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 제한하면서도 이륜자동차 등 운전자들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)에 대한 제한을 완화하고, 안전한 주행과 원활한 교통 흐름을 확보하기 위한 규정을 두고 있다. 그렇다면 심판대상조항이 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 대형차량과 동일한 차로로 규정하였다 하더라도, 청구인들에 대한 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 제한의 정도가 지나치다고 보기는 어렵고, 현실적인 도로사정을 고려하면 불가피한 측면 역시 존재한다.
(다) 외국과 우리나라는 이륜자동차의 관리제도 및 도로 사정, 교통사고 현황, 이륜자동차 등의 주행행태 등이 달라 일률적으로 비교하기 어렵다. 특히, 앞서 본 이륜자동차 등의 일반적인 주행행태 등을 고려하면 저
속차량에 대하여 오른쪽 차로로 주행하도록 하는 기본 원칙을 두는 것만으로 심판대상조항과 동일한 수준의 입법목적을 달성할 수 있다고 단정하기 어렵다.
(라) 일반도로는 다수의 차량들이 함께 이용하므로, 일반도로 운전자들은 다른 차량 운전자들을 배려하면서 교통안전이나 교통소통을 저해하지 않는 속도나 방법으로 운전할 의무를 부담한다. 그렇다면 이륜자동차 등 운전자가 좌회전을 하고자 하는 경우, 다른 차량 운전자들 역시 교통안전이나 교통소통을 저해하지 않는 한에서 이륜자동차 등 운전자를 배려할 의무를 부담하게 된다. 여기에 앞서 본 사정 등을 고려하면, 이륜자동차 등 운전자들이 좌회전을 하기 위해서 여러 차례에 걸쳐 차로를 변경하여야 하더라도 이러한 어려움이 과도하다고 단언하기 어렵다.
(마) 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성도 충족한다.
(4) 법익의 균형성
일반도로는 일반 공중의 사용에 제공된 도로로서 공동체의 이익과 직접 관련된 영역인바, 심판대상조항은 이륜자동차 등의 통행 가능 차로를 오른쪽 차로로 제한함으로써 일반도로를 통행하는 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 확보하고자 하는 것이다. 그리고 이러한 공익에 비하여 이륜자동차 등 운전자가 일반도로에서 모든 차로를 자유로이 통행할 수 없게 됨에 따른 통행의 자유(일반적 행동의 자유)의 제한 정도가 중대하다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족한다.
다. 소결론
심판대상조항은 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김형두, 재판관 정계선의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 김형두, 재판관 정계선의 반대의견
우리는 법정의견과 달리 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 그 견해를 밝힌다.
가. 목적의 정당성
심판대상조항의 입법목적은 법정의견에서 살핀 바와 같이 정당하다.
나. 수단의 적합성
헌법재판소가 수단의 적합성으로 심사하는 내용은 입법자가 선택한 방법이 최적의 것이었는가 하는 것이 아니고, 그 방법이 입법목적 달성에 유효한 수단인가 하는 점에 한정된다. 이륜자동차 등이 통행할 수 있는 차로를 오른쪽 차로로 제한하는 것은 일반도로 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 확보하는 데 기여할 수 있다. 따라서 수단의 적합성 역시 인정된다.
다. 침해의 최소성
(1) 일반도로는 일반인의 교통을 위하여 제공된 도로로서 모든 사람에게 허용되는 것이 원칙이고, 불가피하게 그 통행을 제한하더라도 그 제한은 최소한의 범위에 그쳐야 한다. 심판대상조항은 이륜자동차 등 운전자의 능률적인 운행과 교통 안전성 확보에도 그 입법목적이 있다고 할 것이다. 그러나 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 심판대상조항은 이륜자동차 등 운전자로 하여금 일반도로를 통행함에 있어 심한 불편함과 위험을 감수하도록 하는바, 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 중대하게 제한한다.
(가) 좌회전이나 유턴 등이 자주 일어나는 일반도로에서 차량 운전자가 지정차로제를 엄격히 준수하기는 어렵고, 좌회전이나 유턴을 하고자 하는 이륜자동차 등이 이를 앞두고 몇 미터 전에 차로를 변경할 수 있다는 법령상 규정도 찾아보기 어렵다. 이러한 상황에서 이륜자동차 등 운전자가 심판대상조항의 내용을 엄격히 준수하여 좌회전이나 유턴을 하는 경우, 신호 앞에서 무리하게 차로를 변경하게 되고, 이는 차량 간 충돌 가능성을 높여 교통사고 발생률을 증가시키는 원인이 될 수 있다. 특히 4차로 이상의 일반도로를 운전하는 이륜자동차 등 운전자는 적어도 2차례 이상의 차로 변경을 하여야 하는바, 차로가 여럿인 대로(大路)일수록 이륜자동차 등 운전자가 겪게 되는 주행상 어려움은 가중된다.
(나) 심판대상조항에 따르면, 이륜자동차 등 운전자는 차량의 크기와 주행 특성이 상이한 대형차량과 동일한 차로를 이용하여 통행하게 된다. 그런데 대형차량과 같은 차로에서 운전하는 이륜자동차 등 운전자는 차체의 크기 차이로 인해 시야 확보가 쉽지 않고, 차로 변경이나 돌발적인 상황에 대한 즉각적인 대처 등이 어렵게 된다. 나아가 대형차량 운전자 역시 차체의 크기 차이로 인해 이륜자동차 등이 진입하는 것을 확인하지 못하는 경우가 많은바, 이러한 사정들은 이륜
자동차 등 운전자에게 심한 긴장이나 불안을 불러올 수 있고, 교통사고의 원인이 될 수 있다.
(다) 심판대상조항에 따르면, 2차로의 일반도로에서 이륜자동차 등 운전자는 최우측 차로만을 이용하여 통행하여야 하는바, 최우측 차로는 길가에 주ㆍ정차된 차량이나 보행자 등 운전자가 통행에 주의해야 할 요소가 많다. 특히, 이륜자동차 등은 두 개의 바퀴로 주행하기 때문에 미세한 노면 변화나 맨홀 뚜껑에도 균형을 유지하기 쉽지 아니한데, 최우측 차로의 경우 도로 표면이 균일하지 않거나 맨홀 뚜껑이 위치하는 경우가 비교적 잦다는 측면에서 이륜자동차 등 운전자의 운전상 어려움은 더욱 심화된다. 뿐만 아니라 심판대상조항에 따르면, 교차로를 앞둔 최우측 차로에는 우회전을 하고자 하는 차량들과 직진을 하는 이륜자동차 등이 혼재하게 되는바, 이는 이륜자동차 등 운전자뿐만 아니라 다른 차량 운전자들의 주행까지 방해하며, 일반도로 상에 불필요한 정체를 유발할 수 있다.
(2) 법정의견은 일부 이륜자동차 등 운전자들의 급차로 변경, 무리한 끼어들기, 과속, 신호위반 등 행위가 다른 차량 운전자들의 주의력을 산만하게 하고, 사고위험을 증가시켜 일반도로의 교통소통을 저해할 수 있음을 가장 주된 이유로 한다.
그러나 앞서 본 사정들에 비추어 보면, 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 일률적으로 제한하는 것이 오히려 위 차량 운전자들의 급차로 변경이나 무분별한 끼어들기 등을 유발할 수 있음을 부인하기 어렵다. 또한, 위와 같은 일부 이륜자동차 등 운전자들의 변칙적인 운전행태로 인한 문제는 운전면허 시험제도의 개선과 함께 교통안전 교육체계를 강화하고, 도로를 정비하고 안전시설을 설치함으로써 위험요소를 제거하며, 교통안전시스템 및 교통안전관련 제도를 확충함으로써 해결해나가야 할 문제이지 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한함으로써 해결할 수 있는 문제는 아니다.
(3) 우리나라는 1970. 12. 지정차로제를 도입하여 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한한 이래 현재까지 위와 같은 내용의 규정을 유지하고 있다. 그런데 이러한 규정이 우리나라의 도로 상황이나 교통 안전성에 어떠한 영향을 미치는지에 대한 실증적 자료가 충분하다고 보기 어렵다.
특히, 우리나라는 지정차로제를 도입한 이래 각종 교통 관련 정책을 새로이 수립하여 시행해오고 있고, 2000년대에 들어서는 교통사고로 인한 사망자 수 역시 꾸준히 감소하는 추세를 보이고 있는바, 위와 같은 내용의 규정이 도입된 지 50여 년이 지난 지금 우리나라의 교통현실과 국민의 교통질서의식 등은 도입 당시에 비하여 상당한 정도로 성숙되었다고 보인다.
그렇다면 심판대상조항은 이륜자동차 등이 일반도로의 모든 차로를 통행하는 것이 도로의 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성을 저해할 수 있다는 막연한 우려와 경계를 이유로 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 일률적으로 제한하고 있는 것인데, 이러한 우려나 경계만을 이유로 하여 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 중대하게 제한하는 것은 정당하다고 보기 어렵다.
(4) 미국, 독일, 일본 등 주요 국가의 입법례를 살펴보더라도, 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한한 경우는 찾아보기 어렵다. 우리나라의 교통현실이나 교통질서에 대한 국민의 의식수준 등이 외국에 비해 뒤떨어진다고 보여지지 않는다.
(5) 위와 같은 사정들을 종합하면, 이륜자동차 등에 대한 차로 제한을 폐지하고, 원활한 교통소통 및 교통안전성을 일반도로 이용 차량들의 자율에 맡겨 확보하는 것이 오히려 바람직하다고 할 수 있다. 그럼에도 심판대상조항은 별다른 실증적 근거 없이 입법목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 정도를 넘어 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 과도하게 제한하고 있다.
(6) 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족하지 못한다.
라. 법익의 균형성
심판대상조항이 달성하고자 하는 일반도로 차량들의 능률적인 운행과 원활한 교통소통 및 이에 따른 교통 안전성 확보라는 공익은 중요하다. 그러나 심판대상조항이 이륜자동차 등 운전자의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 심각하게 제한하는 점, 이륜자동차 등이 일반도로에서 통행할 수 있는 차로를 제한하는 내용의 조항이 1970년에 도입되어 현재까지 유지되고 있지만 그 실효성이 불분명한 점 등을 고려하면, 위와 같은 공익이 청구인들이 제한받는 사익보다 중대하다고 단정할 수 없다. 그러므로 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족하지 못한다.
마. 소결론
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해한다.
재판관 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선
[별지] 청구인 명단
[2020헌마1437]
1.～354. 강○○ 외 353인
청구인들 대리인 법무법인 지음 담당변호사 김설이, 이호영
[2020헌마1611]
1.～2. 송○○ 외 1인
청구인들 대리인 법무법인 지음 담당변호사 김설이, 이호영