헌재 2022. 10. 27. 2019헌바117 [합헌]
출처
헌법재판소
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법 제10조 제3항 위헌소원
[2022. 10. 27. 2019헌바117]
공공단체인 한국과학기술원의 총장이 교원소청심사위원회의 결정에 대하여 행정소송법으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 없도록 하는 구 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’ 제10조 제3항 중 ‘교원, 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’에 관한 부분이 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)
심판대상조항이 공공단체인 한국과학기술원의 총장을 교원소청심사위원회의 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있는 제소권자 범위에 포함시키지 아니하여 행정소송을 제기하지 못하도록 한 것은, 교원의 인사를 둘러싼 분쟁을 신속하게 해결하고 궁극적으로는 한국과학기술원의 설립취지를 효과적으로 실현하기 위한 것이다. 교원의 신분보장을 둘러싼 재판상 권리구제절차를 어떻게 마련할 것인지는 당해 학교의 설립목적과 공공적 성격의 정도, 국가의 감독 수준 등을 두루 고려하여 정할 수 있는 것으로, 교원 근로관계의 법적 성격에 의해서만 좌우된다고 보기 어렵다. 한국과학기술원 설립목적의 특수성과 그 목적을 달성하기 위한 국가의 관리ㆍ감독 및 재정 지원, 사무의 공공성 내지 공익성 등을 고려할 때, 소속 교원의 신분을 국ㆍ공립학교의 교원의 그것과 동등한 정도로 보장하면서 교원소청심사절차의 당사자인 청구인이 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것을 두고 입법형성의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다. 입법자는 대학의 경쟁력 강화와 교육 및 연구역량을 향상시키고자 법인 형태로 설립하는 대학에 교원 임용과 관련한 자율성을
부여하는 한편, 해당 대학의 공공단체로서의 지위를 고려하여 교원의 지위를 두텁게 제도를 형성하는 것이 가능하다. 교원소청심사위원회의 인용결정이 있을 경우 한국과학기술원 총장의 제소를 금지하여 교원으로 하여금 확정적이고 최종적으로 징계 등 불리한 처분에서 벗어날 수 있도록 한 것은 공공단체의 책무를 규정한 교원지위법의 취지에도 부합한다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 침해하지 아니한다.
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
한국과학기술원을 국ㆍ공립학교와 달리 정부가 출연한 법인 형태로 설립한 것은 그 설립목적을 보다 효과적으로 수행하기 위하여 운영상 일정한 자율성과 독립성을 부여하기 위한 것이다. 한국과학기술원은 총장이 정관에서 정하는 바에 따라 계약으로 교원을 임면하도록 하고 있고, 교원의 인사나 복무에 관하여도 내부의 자체 원규에 따르도록 하고 있으므로, 교육부 산하의 교원소청심사위원회를 법인 형태로 설립된 한국과학기술원에 대한 상급행정기관으로 보기 어려우며, 그렇다면 행정청인 국ㆍ공립학교가 상급행정기관에 의한 재결의 효력에 기속되는 구조를 한국과학기술원에 동일하게 적용하기 어렵다. 또한 교원지위부존재확인 등 민사소송을 통한 구제수단은 한국과학기술원의 권익을 구제할 실효적인 권리구제수단으로 보기 어렵고, 교원과 동등하게 청구인에게 행정소송을 제기할 수 있도록 하더라도 교원소청심사위원회 결정의 효력이 정지되지 않는 등 교원의 신분보장에 특별한 장애사유가 생긴다거나 그 권리구제에 공백이 발생하는 것이라고 보기 어렵다. 그럼에도 심판대상조항은 청구인이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기함으로써 법관에 의한 재판을 받을 권리를 합리적 이유 없이 부인하고 있으므로 청구인의 재판청구권을 침해한다.
구 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 중 ‘교원, 사립
학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’에 관한 부분
헌법 제27조 제1항
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정된 것) 제9조 제1항
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2016. 1. 27. 법률 제13819호로 개정된 것) 제7조 제1항
헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등, 판례집 18-1상, 58, 74-77
헌재 2012. 12, 27. 2011헌바155, 판례집 24-2하, 433, 440
헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612, 판례집 26-1하, 150, 167
헌재 2017. 4. 27. 2015헌바24, 판례집 29-1, 81, 91
청 구 인 한국과학기술원 총장
대리인 1. 법무법인 케이씨엘 담당변호사 김용직 외 1인
2. 법무법인 민주 담당변호사 이진성
당해사건 대전지방법원 2017구합105219 교원소청심사결정취소
구 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 중 ‘교원, 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
가. 한국과학기술원은 한국과학기술원법에 따라 국가의 출연으로 설립된 법
인으로, 박사ㆍ전문석사ㆍ석사 및 학사과정을 두고, 학사과정의 교육을 위하여 대학을 설치하고 있으며(한국과학기술원법 제1조, 제2조, 제14조), 한국과학기술원 총장은 정관에서 정하는 바에 따라 한국과학기술원의 교원을 임면한다(같은 법 제16조 제1항).
나. 청구외 박○○는 한국과학기술원 경영대학 경영공학부 교원으로, 2016. 3. 25. 한국과학기술원에 영년직 교수 임용 신청을 하였으나, 같은 해 6. 28. 한국과학기술원 교원인사위원회로부터 그 임용 기준에 미달하여 불추천한다는 심의결과를 통보받았다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 한편, 교원소청심사위원회는 2017. 6. 7. 박○○의 청구에 따라 이 사건 처분을 위법하다고 보아 이를 취소하는 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 소청결정’이라 한다).
다. 청구인은 2017. 9. 15. 교원소청심사위원회를 상대로 이 사건 소청결정의 취소를 구하는 소를 제기하는 한편 그 소송 계속 중 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’ 제10조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 제1심 법원은 2019. 2. 14. 한국과학기술원 총장은 위 조항에서 규정한 ‘등 당사자’에 포함되어 제소권자에 해당하고, 나아가 이 사건 처분이 위법하지 않다는 취지로 이 사건 소청결정을 취소하는 판결을 선고함과 동시에(대전지방법원 2017구합105219), 위 신청을 기각하였다(위 법원 2017아1000528). 제1심 판결에 불복하여 교원소청심사위원회가 항소하였는데, 항소심 법원은 2019. 8. 21. 한국과학기술원이 공공단체로서 ‘사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 등 당사자’에 해당하지 않으므로 한국과학기술원 총장의 원고적격이 흠결되었다는 취지로 각하 판결을 하였다(대전고등법원 2019누10649). 이에 청구인이 상고하여 현재 당해 사건은 상고심 계속 중이다(대법원 2019두53020).
라. 청구인은 2019. 3. 22. 위 조항이 청구인의 재판청구권 등 기본권을 침해한다고 주장하며, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’ 제10조 제3항 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 청구인이 이 사건 심판청구에서 다투는 것은 위 조항이 교원, 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자에 대하여 행정소송법으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있도록 하면서 청구인에 대해서는 이를 제기할 수 없도록 하는 부분이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 중 ‘교원, 「사립학교법」 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것)
제10조(소청심사 결정) ③ 제1항에 따른 심사위원회의 결정에 대하여 교원, 「사립학교법」 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자는 그 결정서를 송달받은 날부터 90일 이내에 「행정소송법」으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있다.
[관련조항]
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2016. 1. 27. 법률 제13819호로 개정된 것)
제7조(교원소청심사위원회의 설치) ① 각급학교 교원의 징계처분과 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분(교육공무원법 제11조의4 제4항 및 사립학교법 제53조의2 제6항에 따른 교원에 대한 재임용 거부처분을 포함한다. 이하 같다)에 대한 소청심사(訴請審査)를 하기 위하여 교육부에 교원소청심사위원회(이하 “심사위원회”라 한다)를 둔다.
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정된 것)
제9조(소청심사의 청구 등) ① 교원이 징계처분과 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복할 때에는 그 처분이 있었던 것을 안 날부터 30일 이내에 심사위원회에 소청심사를 청구할 수 있다. 이 경우에 심사청구인은 변호사를 대리인으로 선임(選任)할 수 있다.
3. 청구인의 주장
한국과학기술원과 그 소속 교원의 임용관계는 국ㆍ공립대학과 같은 고권적 작용이 아니라 사립대학과 같은 사법적 법률관계에 해당함에도 불구하고 심판대상조항은 청구인을 소청결정에 불복할 수 있는 행정소송 제소권자의 범위에서 제외함으로써 청구인의 재판청구권을 침해하고, 나아가 법률적 분쟁에 대한 판단을 법원이 아닌 교원소청심사위원회라는 행정기관에 최종적으로 맡기
게 되므로 헌법 제101조 제1항 및 제107조 제2항에 위반된다. 또한 한국과학기술원이 사립학교와 마찬가지로 소속 교원과 사법적 법률관계를 형성하고 있음에도 심판대상조항은 교원이나 사립학교와 달리 청구인에 대해서는 교원소청심사위원회의 결정(이하 ‘교원소청심사결정’이라 한다)에 대한 불복을 인정하지 않고 있으므로 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 한국과학기술원의 공공단체로서의 지위
(1) 한국과학기술원 관련 규정
한국과학기술원은 고급과학기술인재를 양성하고 국가 정책적으로 수행하는 중장기 연구개발과 국가과학기술 저력 배양을 위한 기초응용연구를 하며, 다른 연구기관이나 산업계 등에 대한 연구지원, 기술의 이전 및 사업화를 촉진하고 창업을 지원하기 위하여 한국과학기술원법이라는 특별법에 따라 국가의 출연으로 설립된 법인으로(한국과학기술원법 제1조, 제2조, 한국과학기술원 정관 제5조), 박사ㆍ전문석사ㆍ석사 및 학사과정을 두고, 학사과정의 교육을 위하여 대학을 설치하고 있다(같은 법 제14조 제1항, 제2항).
과학기술정보통신부장관이 한국과학기술원을 지원ㆍ육성하고, 그 업무를 조정ㆍ감독하는 등(같은 법 제13조), 한국과학기술원은 국가에 의한 특별한 감독과 규제를 받는다.
먼저, 정관을 변경하려면 과학기술정보통신부장관의 인가를 받아야 하고, 위 장관이 정관 변경의 인가를 하려면 미리 교육부장관의 동의를 받아야 한다(같은 법 제5조 제2항, 제3항). 한국과학기술원에는 이사장 및 총장 각 1명을 포함한 20명 이내의 이사와 1명의 감사를 두는데(같은 법 제6조 제1항), 총장(같은 법 제7조 제3항, 제4항), 이사 및 감사(같은 법 제6조 제2항, 제3항)는 정관으로 정하는 바에 따라 이사회가 선임하되 과학기술정보통신부장관의 승인을 요하며, 위 장관은 위 승인을 위하여 미리 교육부장관의 동의를 받아야 한다. 기획재정부장관, 과학기술정보통신부장관, 교육부장관이 각 1명씩 추천하는 3인과 총장은 당연직이사가 된다(한국과학기술원 정관 제14조 제1항 단서). 한국과학기술원의 사업연도는 국가의 회계연도에 따르고(같은 법 제9조), 한국과학기술원은 사업연도가 시작되기 전에 사업계획서와 예산서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여 승인을 받아야 하며, 이 경우 학사에 관한 사업계획서와 예산서는 교육부장관에게도 제출하여야 한다(같은 법 제12조 제1항). 또한 과학기술정보통신부장관이 지정하는 공인회계사 또는 회계법인의
검사를 받은 매 사업연도의 세입ㆍ세출결산서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여야 하며, 이 경우에도 학사에 관한 세입ㆍ세출결산서는 교육부장관에게 제출하여야 한다(같은 조 제2항). 한국과학기술원은 수탁계약에 따른 연구를 제외하고는 연구계획서와 연구보고서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여야 하고, 과학기술정보통신부장관은 이를 심의ㆍ평가하며, 필요하다고 인정할 때에는 그 연구계획서와 연구수행내용의 수정ㆍ보완 등 필요한 조치를 취하게 하거나 연구 성과의 보급을 권고할 수 있고(같은 법 제19조), 특정과제의 공동연구를 위하여 필요하다고 인정될 때에는 그에 필요한 적절한 조치를 취하거나 총장에게 필요한 조치를 취할 것을 권고할 수 있다(같은 법 제20조). 한국과학기술원을 해산하고자 할 때에도 이사회의 의결을 거쳐 과학기술정보통신부장관의 인가를 받아야 하며, 해산하는 경우 그 잔여재산은 국고에 귀속한다(한국과학기술원 정관 제59조).
(2) ‘공공기관의 운영에 관한 법률’상 공공기관으로의 지정
기획재정부장관은 매년 한국과학기술원을 기타공공기관 중 연구개발목적기관으로 지정하고 있다(공공기관의 운영에 관한 법률 제5조 제1항 제2호).
(3) 소결
관련 규정 등을 종합하면, 한국과학기술원은 공공단체로서의 지위와 성격을 가지고 있다.
나. 교원소청심사 제도 관련 주요 연혁 및 취지
(1) ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 1991. 5. 31. 법률 제4376호로 제정되면서 종래 총무처 산하의 소청심사위원회(국ㆍ공립학교)와 학교법인 산하의 재심위원회(사립학교)로 이원화되어 있던 교원 인사에 관한 불복절차를 일원화하였다. 이에 따라 교원은 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복이 있는 경우 국ㆍ공립학교 교원인지, 사립학교 교원인지를 불문하고 교육부에 설치된 교원징계재심위원회에 재심을 청구할 수 있게 되었고(같은 법 제9조 제1항), 교원징계재심위원회의 결정에 대해서도 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있었다(같은 법 제10조 제3항).
(2) ‘교원지위향상을 위한 특별법’이 2005. 1. 27. 법률 제7354호로 개정되면서 제10조의 용어가 개정되어 ‘재심결정’은 ‘소청심사결정’으로, ‘교원징계재심위원회’는 ‘교원소청심사위원회’로 바뀌었다.
(3) 헌법재판소가 2006. 2. 23. 교원에게만 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 있도록 규정한 구 ‘교원지위향상을 위한 특별법’ 제10조 제3
항에 대하여 대학을 설치ㆍ운영하는 학교법인의 재판청구권을 침해한다는 이유로 위헌 결정을 함에 따라(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조) 2007. 5. 11. 법률 제8414호로 개정된 ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 위와 같은 위헌 결정의 취지를 반영하여 제소권자의 범위에 ‘교원’ 이외에 ‘사립학교법 제2조의 규정에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’를 추가하였다. 당초 개정안은 ‘교원, 사립학교법 제2조의 규정에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자’로 되어 있었으나, 국회 교육위원회의 법안 심사 과정에서 ‘학교장 등’도 교원소청심사결정에 대하여 소송을 제기할 수 있음을 고려하여 ‘등 당사자’ 부분이 추가된 것이다. 즉, 대학교육기관의 경우 학교의 장(총장)이 정관으로 정하는 바에 따라 임용권을 위임받아 교원의 임용권자가 될 수 있고, 교원의 임용권자가 교원의 면직(사립학교법 제58조), 직위 해제(같은 법 제58조의2), 징계의결의 요구(같은 법 제61조, 제64조) 등 권한을 보유하는 사정이 반영된 것이다.
(4) ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 2016. 2. 3. 법률 제13936호로 그 법명이 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’(이하 ‘교원지위법’이라 한다)으로 개정되었는데, 위 제10조 제3항의 실질적 내용은 동일하게 유지되었다.
(5) 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 교원지위법은 제소권자에 관한 규정을 제10조 제4항으로 위치를 옮겨 규정하면서, 공공단체는 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없다는 내용을 추가하였다. 이는 국가에 의해 설립된 공공단체인 한국과학기술원, 대구경북과학기술원, 광주과학기술원 등이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없음을 명확히 하는 한편, 교원소청심사결정의 이행을 담보하기 위함이었다.
다. 쟁점의 정리
(1) 교원이나 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자는 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 있다고 규정한 심판대상조항으로 인하여 공공단체는 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없다. 따라서 심판대상조항이 공공단체인 한국과학기술원의 교원 임면권을 가진 청구인의 재판청구권을 침해하는지 여부를 살핀다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 공공단체를 교원이나 학교법인 또는 사립학교 경영자와 달리 취급하여 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 결국 심판대상조항이 행정소송상 청구인의 원고적격을 부인하여 그 재판청구권을 침해한다
는 주장과 같다고 할 것이므로 이에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
(3) 청구인은 심판대상조항이 헌법 제101조 제1항과 제107조 제2항에도 위반된다고 주장하나, 이러한 주장 역시 재판청구권 침해 여부를 판단하면서 함께 고려될 수 있으므로 이에 대해서는 따로 판단하지 아니한다.
라. 재판청구권 침해 여부
(1) 심사기준
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정함으로써 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고 물적 독립과 인적 독립이 보장된 법관에 의하여 합헌적인 법률이 정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를 보장하고 있다. 헌법 제27조 제1항에서 보장되는 재판을 받을 권리는 원칙적으로 제도적으로 보장되는 성격이 강하므로, 그에 관하여는 상대적으로 폭넓은 입법형성권이 인정된다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바155; 헌재 2017. 4. 27. 2015헌바24 참조).
(2) 판단
(가) 심판대상조항이 교원이나 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자에게 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있도록 규정함으로써 위 제소권자 범위에서 제외되는 청구인에 대하여 행정소송을 제기하지 못하도록 한 것은, 한국과학기술원에 소속된 교원의 신분과 지위를 국ㆍ공립학교 교원의 그것과 같은 수준으로 보장하여 교원의 인사를 둘러싼 분쟁을 신속하게 해결하고 궁극적으로는 한국과학기술원의 설립취지를 효과적으로 실현하기 위한 것이다.
(나) 교원의 신분보장을 둘러싼 재판상 권리구제절차를 어떻게 마련할 것인지는 당해 학교의 설립목적과 공공적 성격의 정도, 국가의 감독 수준 등을 두루 고려하여 정할 수 있는 것으로, 교원 근로관계의 법적 성격에 의해서만 좌우된다고 보기 어렵다.
앞서 본 바와 같이 한국과학기술원은 고급과학기술인재를 양성하고 중ㆍ장기 연구개발과 국가과학기술 저력 배양을 위한 기초ㆍ응용연구 등 국가가 부여한 목적을 달성하기 위하여 설립된 법인이고(한국과학기술원법 제1조, 제2조, 한국과학기술원 정관 제5조), 그 설립ㆍ운영 등에 충당하기 위하여 국가, 지방자치단체 등으로부터 상당한 재정적 지원을 받을 수 있으며(같은 법 제10조 제1항, 제11조 제1항), 그 전반적인 운영과 연구 활동 등에 관하여 국가로부
터 광범위한 감독과 통제를 받고 있다(같은 법 제5조 내지 제7조, 제12조, 제13조, 제19조 등).
이와 같은 한국과학기술원 설립목적의 특수성과 그 목적을 달성하기 위한 국가의 관리ㆍ감독 및 재정 지원, 사무의 공공성 내지 공익성 등을 고려할 때, 한국과학기술원과 같은 공공단체의 교원의 신분을 국ㆍ공립학교의 교원의 그것과 동등한 정도로 보장하면서 교원소청심사절차의 당사자인 청구인이 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것을 두고 입법형성의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다.
(다) 국가가 국ㆍ공립대학과 달리 법인 형태로 대학을 설립하는 것은 대학의 경쟁력 강화와 교육 및 연구역량을 향상시키기 위함이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612 참조). 입법자는 이 같은 목적을 실현하고자 법인 형태로 설립하는 대학에 교원 임용과 관련한 자율성을 부여하는 한편, 해당 대학의 공공단체로서의 지위를 고려하여 교원의 지위를 두텁게 보장하는 제도를 형성하는 것이 가능하다.
즉, 국ㆍ공립대학의 교원은 교육공무원의 신분을 갖는 반면, 공법인 형태로 설립된 대학의 교원은 임용계약을 통해 채용되어 엄격한 직제, 보수, 정원, 겸직 등 제한으로부터 비교적 자유롭다 할 것이므로 우수한 전문가나 석학이 보다 유연하게 임용될 수 있다. 그런데 공법인 형태로 설립된 대학의 재량과 자율이 커지다보면 자칫 단기적 성과나 이윤 창출에 중점을 둔 운영으로 인해 교원의 지위가 불안정해질 수도 있으며, 이는 당초 한국과학기술원의 설립취지에 반하는 결과를 초래할 수 있다. 이러한 점을 고려하여 입법자는 공법인 형태의 대학으로 하여금 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없도록 함으로써 신속한 분쟁해결을 도모하고, 교원의 신분과 지위를 보장하는 방안을 마련할 수 있다.
(라) 교원지위법은 공공단체를 국가, 지방자치단체에 준하는 것으로 보면서 사립학교법 제2조에 따른 학교법인이나 사립학교 경영자와 구별하고 있으며, 공공단체로 하여금 교원에 대하여 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감을 가지고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하도록 노력할 의무와 교육현장에서 그 권위를 존중받도록 특별히 배려할 의무, 그리고 공적 행사 등에서 교원을 우대할 의무에 대하여 규정하고 있다(제2조). 공공단체로서 국ㆍ공립학교에 준하는 규율을 받는 한국과학기술원의 교원에 대하여 국ㆍ공립학교 교원과 동등한 절차의 적용과 신분 보장을 받도록 하고, 교원소청심사위원회의 인용
결정이 있는 경우 한국과학기술원 총장의 제소를 금지하여 교원으로 하여금 확정적이고 최종적으로 징계 등 불리한 처분에서 벗어날 수 있도록 한 것은 국가, 지방자치단체와 함께 교원의 지위향상 및 신분보장을 위해 노력해야 할 공공단체의 책무를 규정한 교원지위법의 취지에도 부합한다.
(마) 결국, 심판대상조항이 한국과학기술원 총장을 국ㆍ공립학교 교원에 대한 징계 등 처분권자와 마찬가지로 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것은 위와 같이 공공단체인 한국과학기술원의 운영상 특수성과 공공성을 반영하고 교원의 신분 보장을 공고히 하여 궁극적으로 그 설립취지를 실현하기 위한 것으로 합리적인 이유가 있으므로 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견이 있는 외에는, 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
우리는 심판대상조항이 청구인의 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다고 판단하므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 심사기준
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하고 있다. 재판청구권은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 구체적 형성이 불가피하므로, 재판절차의 개설과 관련하여 입법자에게 광범위한 형성권이 인정된다. 그러나 헌법 제27조 제1항이 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기는 것은 아니다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한 번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유
로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등; 헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
나. 판단
(1) 국ㆍ공립학교와 달리 한국과학기술원을 국가 또는 지방자치단체가 직접 설립하지 않고 정부가 출연한 법인 형태로 설립한 것은 한국과학기술원의 설립목적을 보다 효과적으로 수행하기 위하여 운영상 일정한 자율성과 독립성을 부여하기 위한 것이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612 참조). 그 일환으로 한국과학기술원은 총장이 정관에서 정하는 바에 따라 근무기간ㆍ급여ㆍ근무조건, 업적 및 성과약정 등 계약조건을 정하여 계약으로 교원을 임면하도록 하고 있고(한국과학기술원법 제16조), 교원의 인사나 복무에 관하여 한국과학기술원 내부의 자체 원규에 따르도록 하고 있다. 즉, 한국과학기술원에 소속된 교원의 보수(한국과학기술원 급여규정 제2조 제3항), 결격사유(한국과학기술원 인사규정 제12조), 복무(같은 인사규정 제28조 내지 제36조), 신분보장(같은 인사규정 제37조), 당연면직ㆍ직위해제ㆍ휴직(같은 인사규정 제38조, 제40조, 제41조), 계약의 해지(같은 인사규정 제39조), 징계사유(한국과학기술원 징계규정 제8조) 등에 관한 사항은 한국과학기술원의 내부규정에 따라 규율되며, 교육공무원법 기타 관계 법령상 교육공무원에 관한 규정은 준용되고 있지 않다. 또한 한국과학기술원 총장인 청구인의 임면권은 앞서 본 바와 같이 한국과학기술원법에 규정된 것으로, 상급행정기관인 대통령 또는 교육부장관으로부터 위임받은 국ㆍ공립대학 총장의 교원 임면권(교육공무원법 제25조 제1항, 제33조, 교육공무원 임용령 제3조, 제3조의2)과 같다고 볼 수 없다.
이러한 규율 체계에서 교육부 산하의 교원소청심사위원회를 행정청이 아닌 법인 형태로 설립된 한국과학기술원에 대한 상급행정기관으로 보기 어렵고, 그렇다면 교원소청심사결정도 상급행정기관에 의한 재결에 해당한다고 보기 어려운바, 행정청인 국ㆍ공립학교가 상급행정기관에 의한 재결의 효력에 기속되는 구조를 한국과학기술원에 대해 동일하게 적용하기는 어렵다. 그렇게 하는 경우 별도의 법인격으로 한국과학기술원을 설립한 취지를 무색하게 하는 결과를 초래한다. 따라서 교원소청심사결정으로 인하여 당사자로서 자신의 권익을 침해받은 자는 한국과학기술원 총장이든, 그 교원이든 이를 다툴 수 있게 할 필요성이 있고, 헌법 제27조의 취지에 따라 입법자는 교원소청심사결정으로 인하여 권익을 침해받은 자가 법원의 재판을 통하여 구제를 받을 수 있도
록 하는 절차를 마련할 것이 요구된다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
(2) 만약 교원이 자신에게 불리한 처분의 무효나 취소 등을 주장하면서 민사소송을 제기하는 경우 그 처분의 법률효과가 귀속되는 한국과학기술원이 응소하여 그 재판절차에 참여할 수 있고, 더 나아가 적극적으로 재임용 거부 등 처분이 유효함을 전제로 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하는 방법으로 교원소청심사결정의 대상인 불리한 처분을 다툴 수 있다 하더라도, 이를 들어 교원소청심사절차의 당사자이자 위와 같이 다투어지는 처분을 한 청구인에게 권익을 구제받을 수 있는 실효적인 권리구제절차가 제공되었다고 보기는 어렵다.
즉, 교원이 제기한 민사소송에 대하여 응소하여 그 재판절차에 참여함으로써 자신의 권리를 주장하는 것은 어디까지나 상대방인 교원이 민사소송을 제기하는 경우에 비로소 가능한 것이고, 한국과학기술원이 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하더라도 교원이 교원소청심사를 따로 청구하거나 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우에는 민사소송의 판결과 교원소청심사결정 또는 행정소송의 판결이 서로 모순ㆍ저촉될 가능성을 배제할 수 없다. 그런데 교원소청심사결정도 행정처분인 이상, 그것이 당연무효가 아닌 한 그 결정에 위법사유가 있다 하더라도 적법하게 취소되기 전까지는 유효하므로 민사소송절차를 통해 실효적인 구제를 받기는 어려울 것으로 보인다. 따라서 이러한 민사소송절차는 사립학교의 경우와 마찬가지로 한국과학기술원의 권익을 구제할 실효적인 권리구제수단으로 보기 어렵고, 재임용 거부 등 처분이나 교원소청심사결정을 직접 소송대상으로 하여 그 효력 유무를 다툴 수 있는 것도 아니므로 간접적이고 우회적인 권리구제수단에 불과하다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
교원소청심사결정의 적법성에 의심이 있는 경우 그 법적 분쟁에 관하여 헌법과 법률이 정한 법관에 의한 사실 확정과 법률의 해석 적용의 기회를 적어도 한 번이라도 실효성 있게 제공하는 것이 헌법 제27조 제1항에서 보장한 재판청구권에 관한 입법형성권의 한계인바, 위와 같이 한국과학기술원이 민사소송절차에 참여하는 방식으로는 청구인이 교원소청심사결정의 효력 유무를 다투기에 불충분하며, 청구인에게 실효적인 권리구제수단을 제공되었다고 볼 수 없다.
(3) 교원과 동등하게 청구인에게 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기할 권리를 부여한다고 하여 심판대상조항이 추구하는 교원의 신분보장에
특별한 장애사유가 생긴다거나 그 권리구제에 공백이 발생하는 것이라고 보기 어렵다. 청구인이 행정소송을 제기하더라도 교원소청심사결정에 기속력이 인정되고(교원지위법 제10조의2 전문), 행정소송법 제23조 제1항에 따라 집행부정지원칙이 적용되어 교원소청심사결정의 효력이 정지되지 않는다. 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 교원지위법에서도 교원소청심사위원회 결정의 효력이 그에 대한 행정소송 제기에 의하여 정지되지 아니함을 명시하고 있다(교원지위법 제10조의2 후문).
(4) 이상의 점을 고려할 때, 심판대상조항은 오로지 공공단체인 한국과학기술원의 총장이라는 이유만으로 청구인이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기함으로써 법관에 의한 재판을 받을 권리를 합리적 이유 없이 부인하고 있으므로 청구인의 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[2022. 10. 27. 2019헌바117]
판시사항
공공단체인 한국과학기술원의 총장이 교원소청심사위원회의 결정에 대하여 행정소송법으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 없도록 하는 구 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’ 제10조 제3항 중 ‘교원, 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’에 관한 부분이 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
심판대상조항이 공공단체인 한국과학기술원의 총장을 교원소청심사위원회의 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있는 제소권자 범위에 포함시키지 아니하여 행정소송을 제기하지 못하도록 한 것은, 교원의 인사를 둘러싼 분쟁을 신속하게 해결하고 궁극적으로는 한국과학기술원의 설립취지를 효과적으로 실현하기 위한 것이다. 교원의 신분보장을 둘러싼 재판상 권리구제절차를 어떻게 마련할 것인지는 당해 학교의 설립목적과 공공적 성격의 정도, 국가의 감독 수준 등을 두루 고려하여 정할 수 있는 것으로, 교원 근로관계의 법적 성격에 의해서만 좌우된다고 보기 어렵다. 한국과학기술원 설립목적의 특수성과 그 목적을 달성하기 위한 국가의 관리ㆍ감독 및 재정 지원, 사무의 공공성 내지 공익성 등을 고려할 때, 소속 교원의 신분을 국ㆍ공립학교의 교원의 그것과 동등한 정도로 보장하면서 교원소청심사절차의 당사자인 청구인이 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것을 두고 입법형성의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다. 입법자는 대학의 경쟁력 강화와 교육 및 연구역량을 향상시키고자 법인 형태로 설립하는 대학에 교원 임용과 관련한 자율성을
부여하는 한편, 해당 대학의 공공단체로서의 지위를 고려하여 교원의 지위를 두텁게 제도를 형성하는 것이 가능하다. 교원소청심사위원회의 인용결정이 있을 경우 한국과학기술원 총장의 제소를 금지하여 교원으로 하여금 확정적이고 최종적으로 징계 등 불리한 처분에서 벗어날 수 있도록 한 것은 공공단체의 책무를 규정한 교원지위법의 취지에도 부합한다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 침해하지 아니한다.
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
한국과학기술원을 국ㆍ공립학교와 달리 정부가 출연한 법인 형태로 설립한 것은 그 설립목적을 보다 효과적으로 수행하기 위하여 운영상 일정한 자율성과 독립성을 부여하기 위한 것이다. 한국과학기술원은 총장이 정관에서 정하는 바에 따라 계약으로 교원을 임면하도록 하고 있고, 교원의 인사나 복무에 관하여도 내부의 자체 원규에 따르도록 하고 있으므로, 교육부 산하의 교원소청심사위원회를 법인 형태로 설립된 한국과학기술원에 대한 상급행정기관으로 보기 어려우며, 그렇다면 행정청인 국ㆍ공립학교가 상급행정기관에 의한 재결의 효력에 기속되는 구조를 한국과학기술원에 동일하게 적용하기 어렵다. 또한 교원지위부존재확인 등 민사소송을 통한 구제수단은 한국과학기술원의 권익을 구제할 실효적인 권리구제수단으로 보기 어렵고, 교원과 동등하게 청구인에게 행정소송을 제기할 수 있도록 하더라도 교원소청심사위원회 결정의 효력이 정지되지 않는 등 교원의 신분보장에 특별한 장애사유가 생긴다거나 그 권리구제에 공백이 발생하는 것이라고 보기 어렵다. 그럼에도 심판대상조항은 청구인이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기함으로써 법관에 의한 재판을 받을 권리를 합리적 이유 없이 부인하고 있으므로 청구인의 재판청구권을 침해한다.
심판대상조문
구 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 중 ‘교원, 사립
학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’에 관한 부분
참조조문
헌법 제27조 제1항
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정된 것) 제9조 제1항
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2016. 1. 27. 법률 제13819호로 개정된 것) 제7조 제1항
참조판례
헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등, 판례집 18-1상, 58, 74-77
헌재 2012. 12, 27. 2011헌바155, 판례집 24-2하, 433, 440
헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612, 판례집 26-1하, 150, 167
헌재 2017. 4. 27. 2015헌바24, 판례집 29-1, 81, 91
당사자
청 구 인 한국과학기술원 총장
대리인 1. 법무법인 케이씨엘 담당변호사 김용직 외 1인
2. 법무법인 민주 담당변호사 이진성
당해사건 대전지방법원 2017구합105219 교원소청심사결정취소
주문
구 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 중 ‘교원, 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 한국과학기술원은 한국과학기술원법에 따라 국가의 출연으로 설립된 법
인으로, 박사ㆍ전문석사ㆍ석사 및 학사과정을 두고, 학사과정의 교육을 위하여 대학을 설치하고 있으며(한국과학기술원법 제1조, 제2조, 제14조), 한국과학기술원 총장은 정관에서 정하는 바에 따라 한국과학기술원의 교원을 임면한다(같은 법 제16조 제1항).
나. 청구외 박○○는 한국과학기술원 경영대학 경영공학부 교원으로, 2016. 3. 25. 한국과학기술원에 영년직 교수 임용 신청을 하였으나, 같은 해 6. 28. 한국과학기술원 교원인사위원회로부터 그 임용 기준에 미달하여 불추천한다는 심의결과를 통보받았다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 한편, 교원소청심사위원회는 2017. 6. 7. 박○○의 청구에 따라 이 사건 처분을 위법하다고 보아 이를 취소하는 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 소청결정’이라 한다).
다. 청구인은 2017. 9. 15. 교원소청심사위원회를 상대로 이 사건 소청결정의 취소를 구하는 소를 제기하는 한편 그 소송 계속 중 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’ 제10조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 제1심 법원은 2019. 2. 14. 한국과학기술원 총장은 위 조항에서 규정한 ‘등 당사자’에 포함되어 제소권자에 해당하고, 나아가 이 사건 처분이 위법하지 않다는 취지로 이 사건 소청결정을 취소하는 판결을 선고함과 동시에(대전지방법원 2017구합105219), 위 신청을 기각하였다(위 법원 2017아1000528). 제1심 판결에 불복하여 교원소청심사위원회가 항소하였는데, 항소심 법원은 2019. 8. 21. 한국과학기술원이 공공단체로서 ‘사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 등 당사자’에 해당하지 않으므로 한국과학기술원 총장의 원고적격이 흠결되었다는 취지로 각하 판결을 하였다(대전고등법원 2019누10649). 이에 청구인이 상고하여 현재 당해 사건은 상고심 계속 중이다(대법원 2019두53020).
라. 청구인은 2019. 3. 22. 위 조항이 청구인의 재판청구권 등 기본권을 침해한다고 주장하며, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’ 제10조 제3항 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 청구인이 이 사건 심판청구에서 다투는 것은 위 조항이 교원, 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자에 대하여 행정소송법으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있도록 하면서 청구인에 대해서는 이를 제기할 수 없도록 하는 부분이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 중 ‘교원, 「사립학교법」 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것)
제10조(소청심사 결정) ③ 제1항에 따른 심사위원회의 결정에 대하여 교원, 「사립학교법」 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자는 그 결정서를 송달받은 날부터 90일 이내에 「행정소송법」으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있다.
[관련조항]
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2016. 1. 27. 법률 제13819호로 개정된 것)
제7조(교원소청심사위원회의 설치) ① 각급학교 교원의 징계처분과 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분(교육공무원법 제11조의4 제4항 및 사립학교법 제53조의2 제6항에 따른 교원에 대한 재임용 거부처분을 포함한다. 이하 같다)에 대한 소청심사(訴請審査)를 하기 위하여 교육부에 교원소청심사위원회(이하 “심사위원회”라 한다)를 둔다.
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정된 것)
제9조(소청심사의 청구 등) ① 교원이 징계처분과 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복할 때에는 그 처분이 있었던 것을 안 날부터 30일 이내에 심사위원회에 소청심사를 청구할 수 있다. 이 경우에 심사청구인은 변호사를 대리인으로 선임(選任)할 수 있다.
3. 청구인의 주장
한국과학기술원과 그 소속 교원의 임용관계는 국ㆍ공립대학과 같은 고권적 작용이 아니라 사립대학과 같은 사법적 법률관계에 해당함에도 불구하고 심판대상조항은 청구인을 소청결정에 불복할 수 있는 행정소송 제소권자의 범위에서 제외함으로써 청구인의 재판청구권을 침해하고, 나아가 법률적 분쟁에 대한 판단을 법원이 아닌 교원소청심사위원회라는 행정기관에 최종적으로 맡기
게 되므로 헌법 제101조 제1항 및 제107조 제2항에 위반된다. 또한 한국과학기술원이 사립학교와 마찬가지로 소속 교원과 사법적 법률관계를 형성하고 있음에도 심판대상조항은 교원이나 사립학교와 달리 청구인에 대해서는 교원소청심사위원회의 결정(이하 ‘교원소청심사결정’이라 한다)에 대한 불복을 인정하지 않고 있으므로 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 한국과학기술원의 공공단체로서의 지위
(1) 한국과학기술원 관련 규정
한국과학기술원은 고급과학기술인재를 양성하고 국가 정책적으로 수행하는 중장기 연구개발과 국가과학기술 저력 배양을 위한 기초응용연구를 하며, 다른 연구기관이나 산업계 등에 대한 연구지원, 기술의 이전 및 사업화를 촉진하고 창업을 지원하기 위하여 한국과학기술원법이라는 특별법에 따라 국가의 출연으로 설립된 법인으로(한국과학기술원법 제1조, 제2조, 한국과학기술원 정관 제5조), 박사ㆍ전문석사ㆍ석사 및 학사과정을 두고, 학사과정의 교육을 위하여 대학을 설치하고 있다(같은 법 제14조 제1항, 제2항).
과학기술정보통신부장관이 한국과학기술원을 지원ㆍ육성하고, 그 업무를 조정ㆍ감독하는 등(같은 법 제13조), 한국과학기술원은 국가에 의한 특별한 감독과 규제를 받는다.
먼저, 정관을 변경하려면 과학기술정보통신부장관의 인가를 받아야 하고, 위 장관이 정관 변경의 인가를 하려면 미리 교육부장관의 동의를 받아야 한다(같은 법 제5조 제2항, 제3항). 한국과학기술원에는 이사장 및 총장 각 1명을 포함한 20명 이내의 이사와 1명의 감사를 두는데(같은 법 제6조 제1항), 총장(같은 법 제7조 제3항, 제4항), 이사 및 감사(같은 법 제6조 제2항, 제3항)는 정관으로 정하는 바에 따라 이사회가 선임하되 과학기술정보통신부장관의 승인을 요하며, 위 장관은 위 승인을 위하여 미리 교육부장관의 동의를 받아야 한다. 기획재정부장관, 과학기술정보통신부장관, 교육부장관이 각 1명씩 추천하는 3인과 총장은 당연직이사가 된다(한국과학기술원 정관 제14조 제1항 단서). 한국과학기술원의 사업연도는 국가의 회계연도에 따르고(같은 법 제9조), 한국과학기술원은 사업연도가 시작되기 전에 사업계획서와 예산서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여 승인을 받아야 하며, 이 경우 학사에 관한 사업계획서와 예산서는 교육부장관에게도 제출하여야 한다(같은 법 제12조 제1항). 또한 과학기술정보통신부장관이 지정하는 공인회계사 또는 회계법인의
검사를 받은 매 사업연도의 세입ㆍ세출결산서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여야 하며, 이 경우에도 학사에 관한 세입ㆍ세출결산서는 교육부장관에게 제출하여야 한다(같은 조 제2항). 한국과학기술원은 수탁계약에 따른 연구를 제외하고는 연구계획서와 연구보고서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여야 하고, 과학기술정보통신부장관은 이를 심의ㆍ평가하며, 필요하다고 인정할 때에는 그 연구계획서와 연구수행내용의 수정ㆍ보완 등 필요한 조치를 취하게 하거나 연구 성과의 보급을 권고할 수 있고(같은 법 제19조), 특정과제의 공동연구를 위하여 필요하다고 인정될 때에는 그에 필요한 적절한 조치를 취하거나 총장에게 필요한 조치를 취할 것을 권고할 수 있다(같은 법 제20조). 한국과학기술원을 해산하고자 할 때에도 이사회의 의결을 거쳐 과학기술정보통신부장관의 인가를 받아야 하며, 해산하는 경우 그 잔여재산은 국고에 귀속한다(한국과학기술원 정관 제59조).
(2) ‘공공기관의 운영에 관한 법률’상 공공기관으로의 지정
기획재정부장관은 매년 한국과학기술원을 기타공공기관 중 연구개발목적기관으로 지정하고 있다(공공기관의 운영에 관한 법률 제5조 제1항 제2호).
(3) 소결
관련 규정 등을 종합하면, 한국과학기술원은 공공단체로서의 지위와 성격을 가지고 있다.
나. 교원소청심사 제도 관련 주요 연혁 및 취지
(1) ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 1991. 5. 31. 법률 제4376호로 제정되면서 종래 총무처 산하의 소청심사위원회(국ㆍ공립학교)와 학교법인 산하의 재심위원회(사립학교)로 이원화되어 있던 교원 인사에 관한 불복절차를 일원화하였다. 이에 따라 교원은 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복이 있는 경우 국ㆍ공립학교 교원인지, 사립학교 교원인지를 불문하고 교육부에 설치된 교원징계재심위원회에 재심을 청구할 수 있게 되었고(같은 법 제9조 제1항), 교원징계재심위원회의 결정에 대해서도 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있었다(같은 법 제10조 제3항).
(2) ‘교원지위향상을 위한 특별법’이 2005. 1. 27. 법률 제7354호로 개정되면서 제10조의 용어가 개정되어 ‘재심결정’은 ‘소청심사결정’으로, ‘교원징계재심위원회’는 ‘교원소청심사위원회’로 바뀌었다.
(3) 헌법재판소가 2006. 2. 23. 교원에게만 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 있도록 규정한 구 ‘교원지위향상을 위한 특별법’ 제10조 제3
항에 대하여 대학을 설치ㆍ운영하는 학교법인의 재판청구권을 침해한다는 이유로 위헌 결정을 함에 따라(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조) 2007. 5. 11. 법률 제8414호로 개정된 ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 위와 같은 위헌 결정의 취지를 반영하여 제소권자의 범위에 ‘교원’ 이외에 ‘사립학교법 제2조의 규정에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’를 추가하였다. 당초 개정안은 ‘교원, 사립학교법 제2조의 규정에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자’로 되어 있었으나, 국회 교육위원회의 법안 심사 과정에서 ‘학교장 등’도 교원소청심사결정에 대하여 소송을 제기할 수 있음을 고려하여 ‘등 당사자’ 부분이 추가된 것이다. 즉, 대학교육기관의 경우 학교의 장(총장)이 정관으로 정하는 바에 따라 임용권을 위임받아 교원의 임용권자가 될 수 있고, 교원의 임용권자가 교원의 면직(사립학교법 제58조), 직위 해제(같은 법 제58조의2), 징계의결의 요구(같은 법 제61조, 제64조) 등 권한을 보유하는 사정이 반영된 것이다.
(4) ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 2016. 2. 3. 법률 제13936호로 그 법명이 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’(이하 ‘교원지위법’이라 한다)으로 개정되었는데, 위 제10조 제3항의 실질적 내용은 동일하게 유지되었다.
(5) 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 교원지위법은 제소권자에 관한 규정을 제10조 제4항으로 위치를 옮겨 규정하면서, 공공단체는 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없다는 내용을 추가하였다. 이는 국가에 의해 설립된 공공단체인 한국과학기술원, 대구경북과학기술원, 광주과학기술원 등이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없음을 명확히 하는 한편, 교원소청심사결정의 이행을 담보하기 위함이었다.
다. 쟁점의 정리
(1) 교원이나 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자는 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 있다고 규정한 심판대상조항으로 인하여 공공단체는 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없다. 따라서 심판대상조항이 공공단체인 한국과학기술원의 교원 임면권을 가진 청구인의 재판청구권을 침해하는지 여부를 살핀다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 공공단체를 교원이나 학교법인 또는 사립학교 경영자와 달리 취급하여 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 결국 심판대상조항이 행정소송상 청구인의 원고적격을 부인하여 그 재판청구권을 침해한다
는 주장과 같다고 할 것이므로 이에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
(3) 청구인은 심판대상조항이 헌법 제101조 제1항과 제107조 제2항에도 위반된다고 주장하나, 이러한 주장 역시 재판청구권 침해 여부를 판단하면서 함께 고려될 수 있으므로 이에 대해서는 따로 판단하지 아니한다.
라. 재판청구권 침해 여부
(1) 심사기준
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정함으로써 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고 물적 독립과 인적 독립이 보장된 법관에 의하여 합헌적인 법률이 정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를 보장하고 있다. 헌법 제27조 제1항에서 보장되는 재판을 받을 권리는 원칙적으로 제도적으로 보장되는 성격이 강하므로, 그에 관하여는 상대적으로 폭넓은 입법형성권이 인정된다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바155; 헌재 2017. 4. 27. 2015헌바24 참조).
(2) 판단
(가) 심판대상조항이 교원이나 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자에게 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있도록 규정함으로써 위 제소권자 범위에서 제외되는 청구인에 대하여 행정소송을 제기하지 못하도록 한 것은, 한국과학기술원에 소속된 교원의 신분과 지위를 국ㆍ공립학교 교원의 그것과 같은 수준으로 보장하여 교원의 인사를 둘러싼 분쟁을 신속하게 해결하고 궁극적으로는 한국과학기술원의 설립취지를 효과적으로 실현하기 위한 것이다.
(나) 교원의 신분보장을 둘러싼 재판상 권리구제절차를 어떻게 마련할 것인지는 당해 학교의 설립목적과 공공적 성격의 정도, 국가의 감독 수준 등을 두루 고려하여 정할 수 있는 것으로, 교원 근로관계의 법적 성격에 의해서만 좌우된다고 보기 어렵다.
앞서 본 바와 같이 한국과학기술원은 고급과학기술인재를 양성하고 중ㆍ장기 연구개발과 국가과학기술 저력 배양을 위한 기초ㆍ응용연구 등 국가가 부여한 목적을 달성하기 위하여 설립된 법인이고(한국과학기술원법 제1조, 제2조, 한국과학기술원 정관 제5조), 그 설립ㆍ운영 등에 충당하기 위하여 국가, 지방자치단체 등으로부터 상당한 재정적 지원을 받을 수 있으며(같은 법 제10조 제1항, 제11조 제1항), 그 전반적인 운영과 연구 활동 등에 관하여 국가로부
터 광범위한 감독과 통제를 받고 있다(같은 법 제5조 내지 제7조, 제12조, 제13조, 제19조 등).
이와 같은 한국과학기술원 설립목적의 특수성과 그 목적을 달성하기 위한 국가의 관리ㆍ감독 및 재정 지원, 사무의 공공성 내지 공익성 등을 고려할 때, 한국과학기술원과 같은 공공단체의 교원의 신분을 국ㆍ공립학교의 교원의 그것과 동등한 정도로 보장하면서 교원소청심사절차의 당사자인 청구인이 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것을 두고 입법형성의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다.
(다) 국가가 국ㆍ공립대학과 달리 법인 형태로 대학을 설립하는 것은 대학의 경쟁력 강화와 교육 및 연구역량을 향상시키기 위함이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612 참조). 입법자는 이 같은 목적을 실현하고자 법인 형태로 설립하는 대학에 교원 임용과 관련한 자율성을 부여하는 한편, 해당 대학의 공공단체로서의 지위를 고려하여 교원의 지위를 두텁게 보장하는 제도를 형성하는 것이 가능하다.
즉, 국ㆍ공립대학의 교원은 교육공무원의 신분을 갖는 반면, 공법인 형태로 설립된 대학의 교원은 임용계약을 통해 채용되어 엄격한 직제, 보수, 정원, 겸직 등 제한으로부터 비교적 자유롭다 할 것이므로 우수한 전문가나 석학이 보다 유연하게 임용될 수 있다. 그런데 공법인 형태로 설립된 대학의 재량과 자율이 커지다보면 자칫 단기적 성과나 이윤 창출에 중점을 둔 운영으로 인해 교원의 지위가 불안정해질 수도 있으며, 이는 당초 한국과학기술원의 설립취지에 반하는 결과를 초래할 수 있다. 이러한 점을 고려하여 입법자는 공법인 형태의 대학으로 하여금 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없도록 함으로써 신속한 분쟁해결을 도모하고, 교원의 신분과 지위를 보장하는 방안을 마련할 수 있다.
(라) 교원지위법은 공공단체를 국가, 지방자치단체에 준하는 것으로 보면서 사립학교법 제2조에 따른 학교법인이나 사립학교 경영자와 구별하고 있으며, 공공단체로 하여금 교원에 대하여 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감을 가지고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하도록 노력할 의무와 교육현장에서 그 권위를 존중받도록 특별히 배려할 의무, 그리고 공적 행사 등에서 교원을 우대할 의무에 대하여 규정하고 있다(제2조). 공공단체로서 국ㆍ공립학교에 준하는 규율을 받는 한국과학기술원의 교원에 대하여 국ㆍ공립학교 교원과 동등한 절차의 적용과 신분 보장을 받도록 하고, 교원소청심사위원회의 인용
결정이 있는 경우 한국과학기술원 총장의 제소를 금지하여 교원으로 하여금 확정적이고 최종적으로 징계 등 불리한 처분에서 벗어날 수 있도록 한 것은 국가, 지방자치단체와 함께 교원의 지위향상 및 신분보장을 위해 노력해야 할 공공단체의 책무를 규정한 교원지위법의 취지에도 부합한다.
(마) 결국, 심판대상조항이 한국과학기술원 총장을 국ㆍ공립학교 교원에 대한 징계 등 처분권자와 마찬가지로 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것은 위와 같이 공공단체인 한국과학기술원의 운영상 특수성과 공공성을 반영하고 교원의 신분 보장을 공고히 하여 궁극적으로 그 설립취지를 실현하기 위한 것으로 합리적인 이유가 있으므로 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견이 있는 외에는, 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
우리는 심판대상조항이 청구인의 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다고 판단하므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 심사기준
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하고 있다. 재판청구권은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 구체적 형성이 불가피하므로, 재판절차의 개설과 관련하여 입법자에게 광범위한 형성권이 인정된다. 그러나 헌법 제27조 제1항이 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기는 것은 아니다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한 번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유
로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등; 헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
나. 판단
(1) 국ㆍ공립학교와 달리 한국과학기술원을 국가 또는 지방자치단체가 직접 설립하지 않고 정부가 출연한 법인 형태로 설립한 것은 한국과학기술원의 설립목적을 보다 효과적으로 수행하기 위하여 운영상 일정한 자율성과 독립성을 부여하기 위한 것이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612 참조). 그 일환으로 한국과학기술원은 총장이 정관에서 정하는 바에 따라 근무기간ㆍ급여ㆍ근무조건, 업적 및 성과약정 등 계약조건을 정하여 계약으로 교원을 임면하도록 하고 있고(한국과학기술원법 제16조), 교원의 인사나 복무에 관하여 한국과학기술원 내부의 자체 원규에 따르도록 하고 있다. 즉, 한국과학기술원에 소속된 교원의 보수(한국과학기술원 급여규정 제2조 제3항), 결격사유(한국과학기술원 인사규정 제12조), 복무(같은 인사규정 제28조 내지 제36조), 신분보장(같은 인사규정 제37조), 당연면직ㆍ직위해제ㆍ휴직(같은 인사규정 제38조, 제40조, 제41조), 계약의 해지(같은 인사규정 제39조), 징계사유(한국과학기술원 징계규정 제8조) 등에 관한 사항은 한국과학기술원의 내부규정에 따라 규율되며, 교육공무원법 기타 관계 법령상 교육공무원에 관한 규정은 준용되고 있지 않다. 또한 한국과학기술원 총장인 청구인의 임면권은 앞서 본 바와 같이 한국과학기술원법에 규정된 것으로, 상급행정기관인 대통령 또는 교육부장관으로부터 위임받은 국ㆍ공립대학 총장의 교원 임면권(교육공무원법 제25조 제1항, 제33조, 교육공무원 임용령 제3조, 제3조의2)과 같다고 볼 수 없다.
이러한 규율 체계에서 교육부 산하의 교원소청심사위원회를 행정청이 아닌 법인 형태로 설립된 한국과학기술원에 대한 상급행정기관으로 보기 어렵고, 그렇다면 교원소청심사결정도 상급행정기관에 의한 재결에 해당한다고 보기 어려운바, 행정청인 국ㆍ공립학교가 상급행정기관에 의한 재결의 효력에 기속되는 구조를 한국과학기술원에 대해 동일하게 적용하기는 어렵다. 그렇게 하는 경우 별도의 법인격으로 한국과학기술원을 설립한 취지를 무색하게 하는 결과를 초래한다. 따라서 교원소청심사결정으로 인하여 당사자로서 자신의 권익을 침해받은 자는 한국과학기술원 총장이든, 그 교원이든 이를 다툴 수 있게 할 필요성이 있고, 헌법 제27조의 취지에 따라 입법자는 교원소청심사결정으로 인하여 권익을 침해받은 자가 법원의 재판을 통하여 구제를 받을 수 있도
록 하는 절차를 마련할 것이 요구된다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
(2) 만약 교원이 자신에게 불리한 처분의 무효나 취소 등을 주장하면서 민사소송을 제기하는 경우 그 처분의 법률효과가 귀속되는 한국과학기술원이 응소하여 그 재판절차에 참여할 수 있고, 더 나아가 적극적으로 재임용 거부 등 처분이 유효함을 전제로 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하는 방법으로 교원소청심사결정의 대상인 불리한 처분을 다툴 수 있다 하더라도, 이를 들어 교원소청심사절차의 당사자이자 위와 같이 다투어지는 처분을 한 청구인에게 권익을 구제받을 수 있는 실효적인 권리구제절차가 제공되었다고 보기는 어렵다.
즉, 교원이 제기한 민사소송에 대하여 응소하여 그 재판절차에 참여함으로써 자신의 권리를 주장하는 것은 어디까지나 상대방인 교원이 민사소송을 제기하는 경우에 비로소 가능한 것이고, 한국과학기술원이 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하더라도 교원이 교원소청심사를 따로 청구하거나 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우에는 민사소송의 판결과 교원소청심사결정 또는 행정소송의 판결이 서로 모순ㆍ저촉될 가능성을 배제할 수 없다. 그런데 교원소청심사결정도 행정처분인 이상, 그것이 당연무효가 아닌 한 그 결정에 위법사유가 있다 하더라도 적법하게 취소되기 전까지는 유효하므로 민사소송절차를 통해 실효적인 구제를 받기는 어려울 것으로 보인다. 따라서 이러한 민사소송절차는 사립학교의 경우와 마찬가지로 한국과학기술원의 권익을 구제할 실효적인 권리구제수단으로 보기 어렵고, 재임용 거부 등 처분이나 교원소청심사결정을 직접 소송대상으로 하여 그 효력 유무를 다툴 수 있는 것도 아니므로 간접적이고 우회적인 권리구제수단에 불과하다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
교원소청심사결정의 적법성에 의심이 있는 경우 그 법적 분쟁에 관하여 헌법과 법률이 정한 법관에 의한 사실 확정과 법률의 해석 적용의 기회를 적어도 한 번이라도 실효성 있게 제공하는 것이 헌법 제27조 제1항에서 보장한 재판청구권에 관한 입법형성권의 한계인바, 위와 같이 한국과학기술원이 민사소송절차에 참여하는 방식으로는 청구인이 교원소청심사결정의 효력 유무를 다투기에 불충분하며, 청구인에게 실효적인 권리구제수단을 제공되었다고 볼 수 없다.
(3) 교원과 동등하게 청구인에게 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기할 권리를 부여한다고 하여 심판대상조항이 추구하는 교원의 신분보장에
특별한 장애사유가 생긴다거나 그 권리구제에 공백이 발생하는 것이라고 보기 어렵다. 청구인이 행정소송을 제기하더라도 교원소청심사결정에 기속력이 인정되고(교원지위법 제10조의2 전문), 행정소송법 제23조 제1항에 따라 집행부정지원칙이 적용되어 교원소청심사결정의 효력이 정지되지 않는다. 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 교원지위법에서도 교원소청심사위원회 결정의 효력이 그에 대한 행정소송 제기에 의하여 정지되지 아니함을 명시하고 있다(교원지위법 제10조의2 후문).
(4) 이상의 점을 고려할 때, 심판대상조항은 오로지 공공단체인 한국과학기술원의 총장이라는 이유만으로 청구인이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기함으로써 법관에 의한 재판을 받을 권리를 합리적 이유 없이 부인하고 있으므로 청구인의 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선