헌재 2023. 3. 23. 2018헌바385 [합헌]
출처
헌법재판소
행정심판법 제49조 제1항 위헌소원
[2023. 3. 23. 2018헌바385]
‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’(이하 ‘국립대학법인’이라 한다)가 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제19조 제1항에 따라 행정심판의 피청구인이 된 경우 그 심판청구를 인용하는 재결에 기속되도록 정한 행정심판법 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 정보공개법상 공공기관 중 고등교육법에 따른 국립대학법인에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 재판청구권을 침해하거나 헌법 제107조 제3항, 평등원칙에 반하여 헌법에 위반되는지 여부(소극)
재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 합헌의견
학교는 국민의 ‘교육을 받을 권리’를 보장하는 핵심적인 역할과 기능을 담당하는 등 그 수행하는 업무가 뚜렷한 공공성을 갖고 있는바, 학교가 보유ㆍ관리하는 정보는 국가기관이나 지방자치단체 등이 보유ㆍ관리하는 정보와 마찬가지로 국민의 알 권리의 대상이 되는 공적 정보에 해당한다. 따라서 국립대학법인 서울대학교(이하 ‘서울대학교’라고 한다)가 정보공개의무를 부담하는 경우에 있어서는 국민의 알 권리를 보호해야 할 의무를 부담하는 기본권 수범자의 지위에 있다고 할 것이다. 그렇다면, 서울대학교가 기본권의 수범자로 기능하면서 행정심판의 피청구인이 된 경우에 적용되는 심판대상조항의 위헌성을 다투는 이 사건에서 서울대학교는 기본권의 주체가 된다고 할 수 없으므로 재판청구권 침해 주장은 이유 없다.
헌법 제107조 제3항은, 행정심판의 심리절차에서 대심구조적 사법절차가 준용되어야 한다는 취지일 뿐, 심급제에 따른 불복할 권리까지 준용되어야 한다는 의미는 아니다. 또한 기본권의 수범자 사이의 의견충돌에 대하여도 사법부가 최종적으로 판단할 권한을 가져야 한다거나 국민에 대한 공권력 행사자에게까지 사법부의 판단을 받을 권리를 보장해야 한다고 볼 수도 없다. 따라서 심판대상조항이 정보공개에 있어 기본권 수범자의 지위에 있는 서울대학교 등 국립대학법인으로 하여금 행정심판의 인용재결에 기속되도록 정한 것이 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 볼 수는 없다.
이 사건에서 서울대학교는 국민의 알 권리를 보장해야 할 기본권 수범자의 지위에 있다는 점에서 국가나 지방자치단체 등 다른 공공기관과 본질적으로 다른 집단이라고 보기 어려우므로, 평등원칙 위반 주장은 이유 없다.
이상과 같은 이유로 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니한다.
재판관 이선애, 재판관 이영진의 합헌의견
국립대학법인이 정보공개법 제9조 제1항에서 정한 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 한 정보비공개결정은, 대학의 자율권 행사의 일환으로 볼 수 있으므로, 청구인은 이에 관한 분쟁에 있어 재판청구권의 주체가 될 수 있다.
국립대학법인에게 요구되는 사회적 책무와 교육이 갖는 공공성과 중요성을 고려할 때, 관련 정보의 공개는 국민의 알 권리 보장, 교육기관의 투명성 등에 중요한 의미를 지닌다. 행정심판은 비용이 거의 들지 않고 의무이행심판청구가 가능하여 정보공개청구 등에 널리 활용되며, 국민의 신속한 권리구제에 효과적이다. 국립대학법인과 정보공개청구인은 정보공개 여부에 있어 서로 대등한 지위에 있다고 볼 수 없고, 정보공개청구권은 국민 개개인이 국립대학법인을 상대로 교육 관련 권리행사의 바탕이 되는 정보를 취득할 수 있는 가장 현실적이고도 직접적인 수단이다. 심판대상조항에서 국립대학법인에게 불복수단을 별도로 인정한다면, 정보공개청구인의 신속한 권리구제를 어렵게 하고 정보공개법에서 직접 규정하고 있는 행정심판 절차를 사실상 형해화하거나 무익한 것으로 만들어 정보공개법의 입법취지에 어긋나는 결과를 초래할 우려가 있다.
그렇다면, 심판대상조항에서 국립대학법인을 국가 및 지방자치단체인 공공기관과 마찬가지로 정보비공개결정에 관한 행정심판 인용재결에 기속되도록 정한 것은 국립대학법인의 사회적 책무, 교육영역에 있어 정보공개청구권이 갖는 중요성, 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지 등을 종합적으로 고려한 것으로서 합리적인 이유가 있다. 따라서 심판대상조항은 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반되지 아니한다.
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
대학에게 연구, 교수, 시험, 학사관리 등을 자율적으로 행할 기본권이 부여된 이상, 이러한 업무를 수행하는 과정에서 작성, 취득한 정보의 처리, 이용, 제공 여부 등을 관리하는 것은 대학의 자율권과 밀접불가분한 관계에 있다. 그리고 기본권을 제한하거나 침해하는 공권력 행사에 대해 다툴 수 있는 길이 봉쇄된다면, 기본권 주체로서 서울대학교가 누리는 대학의 자율권은 형해화 될 것이다. 따라서 국가, 지방자치단체 등 통상적인 행정주체의 경우와는 달리, 서울대학교에 대하여는 자신의 기본권을 제한하는 행정심판 인용재결에 대하여 법원의 판단을 받을 수 있는 권리구제절차가 필연적으로 요청되며, 이를 위한 법원에의 접근을 완전히 배제하는 것은 이를 정당화할 특별한 사정이 없는 한 허용되지 아니한다.
살피건대, 정보공개청구인이 알 권리의 주체로서 공교육에 관한 정보공개청구권을 두텁게 보호받아야 할 지위에 있고 국립대학법인이 사회적 책무를 지닌다 하더라도, 이는 정보의 공개 여부나 그 범위를 정하는 과정에서 고려될 수 있는 사정이라 할 것인 점, 입법자는 매년 1회 이상 국립대학법인 등으로 하여금 학교교육에 관한 다양한 정보를 공시하도록 정하여 국민의 알 권리 등을 보장할 수 있는 제도를 마련하고 있는 점, 교육관련 정보의 공개청구에 관한 신속한 권리구제의 필요성이 국립대학법인의 자율권 보장을 위해 핵심적으로 요구되는 재판청구권을 완전히 배제하는 규정을 두면서까지 달성해야 할 압도적인 공익이라 보기는 어려운 점 등을 고려할 때, 정당한 사유 없이 대학의 자율권의 주체인 국립대학법인이 법원의 재판을 받을 기회를 차단하고 있는 심판대상조항은 그 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다.
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’상 공공기관 중 고등교육법에 따른 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’에 관한 부분
헌법 제11조, 제27조 제1항, 제107조 제3항
고등교육법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정된 것) 제3조
구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호, 제3호, 제9조 제1항 제5호 본문
공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정된 것) 제19조 제1항 전문
구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(2014. 5. 28. 대통령령 제25363호로 개정되고, 2021. 6. 22. 대통령령 제31801호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호
헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122, 판례집 26-1하, 561, 565-566
헌재 2015. 6. 25. 2011헌마769등, 판례집 27-1하, 513, 520
헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1329, 판례집 31-2상, 79, 85-86
헌재 2022. 7. 21. 2019헌바543등, 공보 310, 1007, 1010
헌재 2022. 10. 27. 2019헌바117, 공보 313, 1344, 1347-1348
청 구 인국립대학법인 서울대학교 총장
대리인 법무법인(유한) 지평
담당변호사 박성철 외 1인
당해사건서울행정법원 2017구합61126 정보공개이행청구 인용재결처분 등 취소 청구
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 공공기관의 정보공개에 관한 법률상 공공기관 중 고등교육법에 따른 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
가. 청구인은 ‘국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률’(이하 ‘서울대법’이라 한다)에 따라 설립된 ‘국립대학법인 서울대학교’(이하 특별히 구분하여 표시할 필요가 없는 경우에는 ‘서울대학교’라고 한다)의 총장으로서 서울대학교를 대표하여 그 업무를 총괄하는 자이다.
나. 권○○은 2016. 7. 10. 청구인에게 2012년부터 2016년까지 서울대학교 법학전문대학원의 정성평가 및 정량평가의 실질반영방법과 실질반영비율에 대한 정보공개를 청구하였으나, 청구인은 2016. 7. 20. 위 정보가 공개될 경우 학생 선발 업무의 공정성을 해할 우려가 있어 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호에서 정하는 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 이를 비공개하는 결정을 하였다.
다. 권○○은 2016. 7. 24. 청구인을 상대로 중앙행정심판위원회에 위 정보를 공개할 것을 구하는 정보공개 이행청구를 하였고, 중앙행정심판위원회는 2016. 12. 23. 청구인에 대하여 ‘법학전문대학원 입학전형자료의 활용방법이 구체적으로 공개되는 경우 입학자 선발의 공정성을 기하는 데에 도움이 될 것으로 예상된다’는 이유로 위 정보를 공개하라는 재결(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다)을 하였다. 그 후 권○○은 2017. 1. 25. 청구인을 상대로 중앙행정심판위원회에 이 사건 재결의 취지에 따른 처분을 하도록 명할 것을 구하는 정보공개 인용재결 이행신청을 하였고, 중앙행정심판위원회는 이 사건 재결 취지에 따라 해당 결정서를 송달받은 날부터 2주일 이내에 권○○에게 위 정보를 공개할 것을 명하는 결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다)을 하였다.
라. 청구인은 중앙행정심판위원회를 피고로 하여 이 사건 재결 및 결정의 취소를 구하는 소를 제기하는 한편, 그 소송 계속 중 행정심판법 제49조 제1항에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2018. 8. 16. 위 신청이 기각되어 2018. 8. 20. 그 결정정본이 청구인에게 송달되었다(서울행정법원 2017아12901). 당해 사건 법원은 2018. 8. 17. 이 사건 재결은 행정심판법 제49조 제1항에 따라 행정심판의 피청구인인 청구인을 기속하므로, 청구인은 이 사건 재결 및 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 없다는 이유로 청구인의 소를 각하하는 판결을 선고하였다(서울행정법원 2017구합61126). 청구인은 이에 불복하여 항소하였으나 항소가 기각되었고 2019. 1. 5. 제1심판결이 확정되었다(서울고등법원 2018누63176).
마. 청구인은 2018. 9. 18. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 행정심판법 제49조 제1항 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 청구인이 실제로 다투는 것은 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’(이하 ‘국립대학법인’이라 한다) 가 정보공개법 제19조 제1항에 따라 행정심판의 피청구인이 된 경우에도 그 심판청구를 인용하는 재결의 기속력을 받도록 한 것의 위헌성이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정함이 타당하다.
그러므로 이 사건 심판대상은 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’상 공공기관 중 고등교육법에 따른 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것)
제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다.
[관련조항]
고등교육법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정된 것)
제3조(국립ㆍ공립ㆍ사립 학교의 구분) 제2조 각 호의 학교(이하 “학교”라 한다)는 국가가 설립ㆍ경영하거나 국가가 국립대학 법인으로 설립하는 국립학교, 지방자치단체가 설립ㆍ경영하는 공립학교(설립주체에 따라 시립학교ㆍ도립학교로 구분할 수 있다), 학교법
인이 설립ㆍ경영하는 사립학교로 구분한다.
구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “정보”란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다.
3. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다.
가. 국가기관
1) 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회
2) 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관
3) ｢행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률｣에 따른 위원회
나. 지방자치단체
다. ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣ 제2조에 따른 공공기관
라. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관
제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.
5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. (단서 생략)
공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정된 것)
제19조(행정심판) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정심판법」에서 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. (후문 생략)
구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(2014. 5. 28. 대통령령 제25363호로 개정되고, 2021. 6. 22. 대통령령 제31801호로 개정되기 전의 것)
제2조(공공기관의 범위) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제3호 라목에서 “대통령령으로 정하는 기관”이란 다음 각 호의 기관 또는 단체를 말한다.
1. ｢유아교육법｣, ｢초ㆍ중등교육법｣, ｢고등교육법｣에 따른 각급 학교 또는 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 학교
3. 청구인 주장
가. 정보공개법 제19조 제1항은 정보공개 여부에 관한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 행정청의 처분인지를 묻지 않고 행정심판을 청구할 수 있도록 규정하고 있다. 그로 인하여 서울대학교와 같이 행정심판법상 행정청에 해당하지 않음에도 행정심판의 피청구인이 되는 경우가 발생한다. 그런데 심판대상조항은 위와 같은 경우를 고려하지 않고 일률적으로 행정심판의 피청구인이 인용재결에 기속되도록 정함으로써 행정청이 아닌 공공기관도 정보공개를 명하는 행정심판의 인용재결에 대하여 행정소송으로 다툴 수 없는 제한을 받게 된다.
그러나 서울대학교는 국가나 지방자치단체와 별개의 법인격을 지니는 기본권의 주체로서 재판청구권을 갖는 점, 정보공개제도는 국민의 알 권리와 충돌하는 공공기관의 이익과 형량하여 비공개 여부를 결정하도록 정하고 있는 점, 행정의 자기통제나 국민의 신속한 권리구제 필요성이라는 사유만으로는 분쟁에 관한 사실관계 및 법률관계에 대하여 법원의 판단을 받을 기회를 박탈하는 것을 정당화할 수 없는 점, 정보의 공개를 청구한 자가 정보비공개결정에 관하여 행정소송을 제기할 경우 이에 응소하거나 항소할 수 있음에도 그의 선택에 따라 이루어진 행정심판의 경우에만 이에 불복할 수 없도록 한 것은 불합리한 점 등을 고려할 때 심판대상조항은 청구인과 같은 공공기관의 재판청구권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 행정심판을 전심절차가 아니라 종심절차로 규정함으로써 정식재판의 기회를 배제하고 있으므로, 이는 행정심판이 전심절차로 기능해야 하고 사법절차가 준용되어야 함을 규정한 헌법 제107조 제3항에 위반된다.
다. 정보공개법상 공공기관 중 국가 및 지방자치단체인 공공기관과 서울대학교와 같은 국가 및 지방자치단체가 아닌 공공기관은 공권력 행사자 여부, 권한쟁의심판 가능성 등에 차이가 있음에도 심판대상조항은 합리적 이유 없이 양자를 같게 취급하고 있는바, 평등원칙에 위배된다.
4. 판단
가. 정보공개제도의 의의
(1) 정보공개제도란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 정보를 열람ㆍ사본ㆍ복제 등의 형태로 정보의 공개를 청구하는 자(이하 ‘정보공개청구인’이라 한다)에게 공개하거나 공공기관이 자발적으로 또는 법령 등의 규정에 의하여 의무적으로 보유하고 있는 정보를 배포 또는 공표 등의 형태로 제공하는 제도를 말한다(정보공개법 제2조, 제5조 제1항, 제7조).
(2) 정보공개법은 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 적극적으로 공개하도록 규정하고 있다(정보공개법 제1조, 제3조). 나아가 국민에 대해 정보공개의무를 지는 ‘공공기관’에 국가기관뿐만 아니라 지방자치단체, 정부투자기관, 그 밖에 공동체 전체의 이익에 중요한 역할이나 기능을 수행하는 기관도 포함시키고 있다(정보공개법 제2조 제3호, 같은 법 시행령 제2조). 고등교육법에 따른 국립대학법인도 정보공개법 제2조 제3호, 같은 법 시행령 제2조 제1호에 따라 정보공개의무가 있는 공공기관에 해당한다.
한편, 2007. 5. 25. 법률 제8492호로 교육관련기관이 보유ㆍ관리하는 정보의 공개의무와 공개에 필요한 기본적인 사항을 정하여 국민의 알 권리를 보장하고 학술 및 정책연구를 진흥함과 아울러 학교교육에 대한 참여와 교육행정의 효율성 및 투명성을 높이기 위하여 정보공개법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 하는 ‘교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법’(이하 ‘교육기관정보공개법’이라 한다)이 제정되었다. 다만, 정보의 공개 등에 관하여 교육기관정보공개법에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 정보공개법을 적용하므로(교육기관정보공개법 제4조, 제12조), 각급 학교를 포함한 교육관련기관에 대한 정보공개청구 및 그에 대한 불복은 정보공개법에서 정한 절차에 따라 이루어지게 된다.
나. 정보공개법상 불복과 심판대상조항
(1) 정보공개법은 정보공개와 관련한 공공기관의 결정 등에 대한 정보공개청구인의 불복수단으로 이의신청, 행정심판, 행정소송을 규정하고 있다. 구체적으로 보면, 정보공개청구인은 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관에 문서로 이의를 신청하거나, 행정심판법에서 정하는 바에 따라 행정심판을 청구하거나, 행정소송법에서 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다(정보공개법 제18조부터 제20조까지). 행정심판법에 따라 행정심판을 청구하는 경우 국가기관 및 지방자치단체 외의 공공기관의 결정에 대한 감독행정기관은 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장으로 한다(정보공개법 제19조 제1항).
(2) 한편, 심판대상조항은 “심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속한다.”라고 하여 인용재결의 기속력을 규정하고 있다. 이는 통일적ㆍ능률적 행정을 위한 피청구인의 자율적 통제와 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지에 맞게 피청구인으로 하여금 행정심판을 통하여 스스로 관련 분쟁을 종결시키기 위한 것이다(헌재 2022. 7. 21. 2019헌바543등 참조).
2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정되기 전의 행정심판법은 제37조 제1항에서 “재결은 피청구인인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다.”라고 규정하여 행정심판 인용재결의 기속력이 미치는 피청구인은 행정청임을 분명하게 밝히고 있었다. 그런데 법률 제9968호로 전부개정된 행정심판법은 심판대상조항으로 인용재결의 기속력이 미치는 주관적 범위를 단지 ‘피청구인’으로 정함에 따라 행정청이 아닌 피청구인에게 인용재결의 기속력이 미치게 되었다.
따라서 정보공개청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정 등에 대해 행정심판을 청구하여 그 행정심판절차에서 공공기관의 정보공개를 명하는 인용재결이 내려진 경우에는, 심판대상조항에 따라 피청구인인 공공기관은 인용재결에 기속되고 이에 불복하여 행정소송을 제기할 수 없다.
다. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 합헌의견
(1) 알 권리와 정보공개법상 공공기관의 정보공개의무
(가) 알 권리는 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 자유롭게 정보를 수령ㆍ수집하거나, 국가기관 등에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리를 말한다. 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있으며, 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유한다. 자유권적 성질은 일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다는 것을 말하며, 청구권적 성질은 의사형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집할 권리 등을 의미하는 것이다. 정보공개청구권은 정부나 공공기관이 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가
있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리로서, 알 권리의 청구권적 성질과 밀접하게 관련된다. 정보공개청구권은 알 권리의 당연한 내용으로서 헌법 제21조에 의하여 직접 보장된다(헌재 2015. 6. 25. 2011헌마769등; 헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1329 참조).
(나) 앞서 본 것과 같이 국민의 알 권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정 운영의 투명성 확보를 입법목적으로 하는 정보공개법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 적극적으로 공개하도록 규정하고 있다.
정보공개법은 국민에 대해 정보공개의무를 부담하는 ‘공공기관’을 국가기관과 지방자치단체로 한정하지 않고, ‘공공기관의 운영에 관한 법률’상의 공공기관, 지방공기업법상의 지방공사 및 지방공단, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관도 포함하고 있다(정보공개법 제2조 제3호). 위 위임에 따라 같은 법 시행령은 유아교육법, 초ㆍ중등교육법, 고등교육법 등에 따른 각급 학교와 ‘지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률’상의 출자기관ㆍ출연기관, 특별법에 따라 설립된 특수법인, 사회복지사업법에 따라 국가나 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인ㆍ사회복지사업을 하는 비영리법인, ‘보조금 관리에 관한 법률’ 또는 지방재정법에 따라 국가나 지방자치단체로부터 일정 금원 이상의 보조금을 받는 기관 등을 정보공개의무를 부담하는 공공기관으로 규정하고 있다(정보공개법 시행령 제2조). 정보공개법이 국가기관과 지방자치단체 외의 기관에 대해서도 정보공개의무를 부담시키는 것은, 해당 기관이 수행하는 업무가 공동체 전체의 이익에 중요한 역할이나 기능에 해당하는 공공성을 갖고 있어 해당 기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국가기관 등이 보유ㆍ관리하는 정보와 마찬가지로 국민의 알 권리의 대상이 되는 공적 정보에 해당하므로 이에 대한 국민의 정보공개청구권 행사를 실질적으로 보장하기 위함이다.
정보공개대상기관 중 학교에 대하여 보면, 우리 사회에서 학교는 국공립학교이든 사립학교이든 간에 공교육기관으로서 국민의 ‘교육을 받을 권리’를 보장하는 핵심적인 역할과 기능을 담당하고 있다. 헌법 제31조 제6항이 학교제도에 관한 포괄적인 규율권한과 학교교육의 책임을 국가에 부여하고 있고, 교육기본법 제9조 제2항이 학교의 공공성을 선언하는 규정을 두고 있는 것 등은 우리 교육제도에서 학교가 중요한 지위를 차지하고 있음을 잘 보여 준다. 정보공개법이 학교를 정보공개대상기관의 범위에 포함하고 있는 것도 바로 이러한 학교의 공공성 때문으로, 학교에 정보공개의무를 부과하여 학생과 학부모를 포함한 국민의 알 권리를 보장하고, 국민의 참여를 통한 학교 업무의 투명하고 공정한 운영을 확보하기 위한 것이라고 할 수 있다.
(다) 정보공개법은 공공기관에 대하여 정보공개의무의 이행을 확보하기 위한 여러 의무를 부과하고 있다. 먼저 공공기관은 국민의 알 권리 등이 존중될 수 있도록 정보공개법을 운영하고 소관 관계 법령을 정비하며, 정보를 투명하고 적극적으로 공개하는 조직문화형성에 노력하여야 한다(정보공개법 제6조 제1항). 아울러 공공기관은 정보의 적절한 보존 및 신속한 검색과 국민에게 유용한 정보의 분석 및 공개 등이 이루어지도록 정보관리체계를 정비하고, 정보공개 업무를 주관하는 부서 및 담당 인력을 적정하게 두어야 하며, 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 구축하도록 노력하여야 한다(정보공개법 제6조 제2항).
공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보 중 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보, 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ인사관리 등에 관한 사항이나 의사결정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행 등에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 등 정보공개법 제9조 제1항 각 호가 정하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 그러나 이러한 비공개 대상에 해당하는 정보도 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 공개 대상으로 하여야 하고, 공공기관은 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하여 공개하여야 한다(정보공개법 제9조).
(라) 이상과 같이 정보공개법은 국민의 알 권리를 보장하기 위하여 공동체 전체의 이익에 중요한 역할이나 기능을 수행하는 공공기관에 대하여 정보공개의무와 그 이행을 위한 제도 정비 등의 의무를 부과하고 있는데, 공공기관의 정보공개의무는 알 권리의 당연한 내용인 정보공개청구권에 대응하는 것으로 정보공개의무를 부담하는 공공기관은 국민의 알 권리를 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지닌다고 할 것이다.
(2) 재판청구권 침해 주장에 대한 판단
(가) 서울대학교는 고등교육법 제3조의 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’로 정보공개법 제2조 제3호 및 같은 법 시행령 제2조 제1호에 따라 정보공개의무를 부담하는 공공기관에 해당한다. 서울대학교가 보유하고 있는 정보의 공개에 관한 결정은 서울대학교를 대표하는 청구인에 의해 이루어지는데, 앞
서 본 것과 같이 정보공개청구인은 청구인의 이러한 결정에 대해서는 행정심판을 청구할 수 있고, 그 행정심판절차에서 인용재결이 내려진 경우 심판대상조항에 따라 청구인은 인용재결에 불복하는 행정소송을 제기할 수 없다. 이와 관련하여 청구인은 심판대상조항에 의한 재판청구권 침해를 주장하면서 심판대상조항이 공공기관인 서울대학교의 재판청구권을 침해한다는 주장을 하고 있다. 청구인이 이 사건에서 실질적으로 다투는 것은 결국 기본권의 주체로서 자신이 대표하는 서울대학교의 재판청구권이 침해되고 있다는 것이고, 이는 그 대표자인 청구인의 재판청구권 침해 여부의 전제가 되므로, 이하에서는 서울대학교의 재판청구권이 침해되는지를 중심으로 살펴본다.
(나) 기본권 보장규정인 헌법 제2장의 제목이 “국민의 권리와 의무”이고 그 제10조 내지 제39조에서 “모든 국민은 … 권리를 가진다.”라고 규정하고 있으므로 이러한 기본권의 보장에 관한 각 헌법규정의 해석상 국민만이 기본권의 주체라 할 것이며, 국가, 지방자치단체나 그 기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 원칙적으로 기본권의 ‘수범자’일 뿐 기본권의 주체가 아니고 오히려 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지니고 있을 뿐이다. 다만, 공법인이나 이에 준하는 지위를 가진 자라 하더라도 공무를 수행하거나 고권적 행위를 하는 경우가 아닌 사경제 주체로서 활동하는 경우나 조직법상 국가로부터 독립한 고유 업무를 수행하는 경우, 그리고 다른 공권력 주체와의 관계에서 지배복종관계가 성립되어 일반 사인처럼 그 지배하에 있는 경우 등에는 기본권 주체가 될 수 있다. 이러한 경우에는 이들이 기본권을 보호해야 하는 국가적 기능을 담당하고 있다고 볼 수 없기 때문이다(헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122; 헌재 2022. 7. 21. 2019헌바543등 참조).
(다) 앞서 살핀 것과 같이 학교는 공교육기관으로서 국민의 ‘교육을 받을 권리’를 보장하는 핵심적인 역할과 기능을 담당하는 등 그 수행하는 업무가 뚜렷한 공공성을 갖고 있다. 따라서 학교가 보유ㆍ관리하는 정보는 국가기관이나 지방자치단체 등이 보유ㆍ관리하는 정보와 마찬가지로 국민의 알 권리의 대상이 되는 공적 정보에 해당하므로 이에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자는 그 공개를 요구할 수 있고, 정보공개법은 각급 학교를 정보공개대상기관으로 규정하여 국민의 정보공개청구권을 실질적으로 보장하고 있는 것이다. 그렇다면 서울대학교가 정보공개법에 따라 정보공개의무를 부담하는 것은 국민의 알 권리의 당연한 내용인 정보공개청구권을 보호 내지 실현하기 위한 것으로서, 서울대학교가 정보공개의무를 부담하는 경우에 있어서는 국민의 알 권리를 보호 내지 실현시킬 의무를 부담하는 기본권 수범자의 지위에 있다고 보아야 한다.
한편, 헌법 제31조 제4항이 정하는 교육의 자주성 및 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서, 이는 대학에 부여된 헌법상의 기본권이다. 그런데 정보공개의 영역에서 이러한 대학의 자율성은 비공개 대상 정보를 규정하고 있는 정보공개법 제9조 제1항에 반영되어 있다고 볼 수 있다. 즉 공공기관은 원칙적으로 정보공개의무를 부담하나 정보공개법 제9조 제1항 각 호에 해당하는 정보는 공개하지 않을 수 있는데, 그 중 제5호는 ‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’를 비공개 대상 정보로 규정하고 있고, 대학의 연구ㆍ교수ㆍ시험ㆍ학사관리 등 대학 고유의 업무에 관한 정보는 위 제5호에서 정한 정보에 해당한다고 할 것이다. 그리고 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유’가 있는지 여부를 판단할 때 대학의 자율성 보장은 그 판단기준의 하나가 된다고 할 수 있다. 그러나 정보의 공개 여부를 결정함에 있어 대학의 자율성이 그 판단기준이 된다고 하더라도, 원칙적으로 정보공개의무를 부담하는 공공기관인 대학이 국민의 알 권리를 보장하는 기본권 수범자의 지위에 있다는 점에는 변동이 없다. 다시 말하면, 대학은 대학이 보유ㆍ관리하는 정보에 대해 공개 청구가 있는 경우 기본권 수범자의 지위에서 공개 여부를 결정하는 것이지, 대학의 자율권 행사의 일환으로 공개 여부를 결정하는 것은 아닌 것이다.
(라) 이 사건은 서울대학교가 국민의 알 권리를 보호 내지 실현시킬 의무를 부담하는 기본권 수범자의 지위에서 그 대표자를 통하여 비공개결정을 한 것이고, 행정심판의 피청구인이 되어 심판대상조항의 규율을 받게 된 것이다.
위와 같은 사정을 종합하여 보면, 서울대학교가 기본권의 수범자로 기능하면서 그 대표자가 행정심판의 피청구인이 된 경우에 적용되는 심판대상조항의 위헌성을 다투는 이 사건에서 서울대학교는 기본권의 주체
가 된다고 할 수 없으므로, 청구인의 재판청구권 침해 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다(헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122; 헌재 2022. 7. 21. 2019헌바543등 참조).
(3) 헌법 제107조 제3항 위반 주장에 대한 판단
청구인은, 심판대상조항이 행정심판을 전심절차가 아닌 종심절차로 규정하여 정식재판의 기회를 배제하고 있으므로 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 주장한다.
헌법 제107조 제3항은 “재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다.”라고 규정하고 있으나, 이는 행정심판제도의 목적이 행정의 자율적 통제기능과 사법 보완적 기능을 통한 국민의 권리구제에 있으므로 행정심판의 심리절차에서도 관계인의 충분한 의견진술 및 자료제출과 당사자의 자유로운 변론 보장 등과 같은 대심구조적 사법절차가 준용되어야 한다는 취지일 뿐, 사법절차의 심급제에 따른 불복할 권리까지 준용되어야 한다는 취지는 아니다(헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122 참조).
또한 헌법 제107조 제3항 제1문에 따라 행정심판은 기본권 주체인 국민의 재판청구권 등을 보장하기 위하여 법원에 의한 재판의 전심절차로만 기능하여야 할 것이나, 이를 넘어 기본권의 수범자 사이의 의견충돌에 대하여까지 사법부가 최종적으로 판단할 권한을 가져야 한다거나 국민에 대한 공권력 행사자에게도 사법부의 판단을 받을 권리를 보장해야 한다고 볼 수는 없다.
그렇다면, 심판대상조항이 정보공개에 있어 기본권 수범자의 지위에 있는 행정심판의 피청구인 중 서울대학교 등 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’로 하여금 행정심판의 인용재결에 기속되어 법원에 불복할 수 없도록 정한 것이 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 볼 수는 없다.
(4) 평등원칙 위반 주장에 대한 판단
청구인은 심판대상조항이 정보공개법상 공공기관 중 국가, 지방자치단체와 같은 전형적인 행정청과 기본권의 주체인 서울대학교를 합리적 이유 없이 같게 취급하여 평등원칙에 위반된다는 취지로 주장한다.
그러나 이 사건에서 서울대학교가 정보공개와 관련하여 국민의 알 권리를 보장할 기본권 수범자의 지위에 있다는 점에서 국가나 지방자치단체와 같은 공공기관과 차이가 없음은 앞서 본 바와 같다. 그러므로 정보공개법상 공공기관의 정보비공개결정에 대한 행정심판 인용재결의 기속력에 관하여 정하는 심판대상조항의 의미와 목적 등을 고려할 때, 국가 내지 지방자치단체인 공공기관과 서울대학교가 본질적으로 다른 집단이라고 보기 어려우므로, 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다.
(5) 소결
이상과 같은 이유로 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니한다.
라. 재판관 이선애, 재판관 이영진의 합헌의견
우리는 심판대상조항이 헌법에 위반되지 않는다는 결론에 있어서는 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 합헌의견과 견해를 같이 한다. 그러나 위 합헌의견은 이 사건에서 서울대학교가 정보공개의무를 부담하는 기본권 수범자의 지위에 있다고 보아 재판청구권 침해 여부에 관하여는 나아가 판단하지 않고 있다. 이와 달리 우리는 아래와 같은 이유로 청구인은 이 사건에서 재판청구권의 주체가 될 수 있으나 심판대상조항이 이를 침해하여 헌법에 위반되는 것은 아니라고 생각하므로 그 의견을 남긴다.
(1) 제한되는 기본권
(가) 정보공개법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 됨을 원칙으로 하면서도, 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 등은 공개하지 아니할 수 있는 예외를 규정하고 있다(제9조 제1항 참조). 국립대학법인이 위와 같은 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 한 정보비공개결정은 대학의 자율권 행사의 일환으로 볼 수 있으므로, 서울대학교의 총장인 청구인은 대학의 자율권과 관련된 분쟁에 있어 재판청구권의 주체가 될 수 있다.
심판대상조항은 행정심판청구를 인용하는 재결은 피청구인인 국립대학법인을 기속한다고 규정함으로써 서울대학교의 총장인 청구인으로 하여금 이 사건 재결 및 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 없도록 하고 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 제한한다.
(나) 청구인은 심판대상조항이 재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다고 규정한 헌법 제107조 제3항에도 위반된다고 주장하나, 이러한 주장은 재판청구권 침해 여부를 판단하면서 함께 고려될 수 있으므로 따
로 판단하지 아니한다.
(다) 청구인은 국가 및 지방자치단체가 아닌 공공기관은 국가 및 지방자치단체인 공공기관과 본질적으로 다름에도 심판대상조항이 합리적 이유 없이 양자를 같게 취급하여 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 결국 피청구인 국립대학법인이 행정심판의 인용재결에 기속되어 행정소송을 제기할 수 없도록 한 심판대상조항이 청구인의 재판청구권을 침해한다는 주장과 같다고 할 것이므로, 재판청구권 침해 여부에 관하여 살피는 이상 이 부분 주장에 대하여 따로 판단하지 아니한다.
(2) 재판청구권 침해 여부
(가) 심사기준
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정함으로써 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고 물적 독립과 인적 독립이 보장된 법관에 의하여 합헌적인 법률이 정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를 보장하고 있다. 헌법 제27조 제1항에서 보장되는 재판을 받을 권리는 원칙적으로 제도적으로 보장되는 성격이 강하므로, 그에 관하여는 상대적으로 폭넓은 입법형성권이 인정된다(헌재 2022. 10. 27. 2019헌바117 참조). 특히 국립대학법인의 정보비공개결정에 대한 불복방법으로 행정심판을 허용하면서 피청구인인 국립대학법인이 행정심판 인용재결에 기속되도록 할 것인지 여부는 원칙적으로 입법자가 정보공개의 목적, 교육영역에 있어 정보공개청구권이 갖는 중요성, 행정심판제도의 취지, 정보공개청구인의 알 권리 보장을 위한 신속한 분쟁해결의 필요성 등 제반사정을 고려하여 형성할 정책적 문제이다.
(나) 판단
1) 국립대학법인인 서울대학교는 대학의 자율성과 사회적 책무를 제고하고 교육 및 연구 역량을 향상시키고자 특별법에 근거하여 설립된 법인으로(서울대법 제1조, 제3조) 교육과 연구를 통한 지식창출과 우수하고 창의적인 인재양성이라는 공익을 실현하는 등 공동체 전체의 이익에 중요한 역할 및 기능을 수행하는 기관에 해당한다. 한편, 고도로 정보화된 현대사회에서 가장 경계해야 할 사항 중 하나는 정보의 집중과 독점화이다. 교육이 갖는 공공성과 중요성을 고려할 때 교육영역에 있어서도 국립대학법인을 비롯한 각급 학교 등이 수집, 관리하고 있는 교육정보가 집중되거나 독점되지 않도록 이를 공개하는 것이 필요하고, 이와 같은 교육정보의 공개는 국민의 알 권리를 보장함과 동시에 학교교육에 대한 참여를 높이고, 교육기관의 책무성과 교육행정의 투명성 및 효율성을 기할 수 있다는 점에서 중요한 의의를 지닌다.
정보공개법은 제정 당시부터 국가기관이나 지방자치단체뿐만 아니라 ‘유아교육법, 초ㆍ중등교육법, 고등교육법 또는 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 학교’를 정보공개의무를 지니는 ‘공공기관’으로 정하여 학교교육과 관련하여 직무상 작성ㆍ취득한 정보를 공개할 의무를 부여하고 있고(제2조 제3호, 시행령 제2조 제1호), 정보공개법에 대한 특례를 규정한 교육기관정보공개법은 매년 1회 이상 학교규칙 등 학교운영에 관한 규정, 학생의 선발방법 및 일정에 관한 사항 등 일정한 정보를 공시하고, 이를 교육부장관에게 제출하도록 하고 있다(제5조, 제6조).
2) 행정심판제도는 행정기관이 가진 전문성을 활용하고 신속하게 문제를 해결하여 분쟁해결의 효과성과 효율성을 높이려는 취지에서 마련된 것으로(헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122 참조), 비용이 거의 들지 않는 쟁송수단이며, 의무이행소송이 인정되지 않는 것과 달리 의무이행심판청구가 가능하여 정보공개청구 등의 사건에서 널리 활용되고 있다. 나아가 인용재결이 이루어지면 피청구인이 불복할 수 없어 재결의 효력이 즉각적으로 발생함과 동시에 사건이 신속하게 종결될 수 있어 국민의 권리구제에 효과적이다.
3) 국립대학법인과 정보공개청구인은 정보공개 여부에 있어 서로 대등한 지위에 있다고 볼 수 없고, 정보공개청구권은 국민 개개인이 국립대학법인을 상대로 교육 관련 권리행사의 바탕이 되는 정보를 취득할 수 있는 가장 현실적이고도 직접적인 수단이다. 그런데 국립대학법인의 교육관련 정보에 대한 국민의 알 권리가 적시에 보장되지 않는다면, 이를 둘러싸고 발생하는 분쟁에서 국민은 적정한 권리구제를 받지 못할 가능성이 높다. 이와 같은 사정에 국립대학법인이 갖는 사회적 책무를 고려하면, 입법자는 정보공개와 관련한 공공기관의 결정을 다투는 행정심판에서 이루어진 인용재결이 행정심판의 피청구인인 국립대학법인을 기속한다고 규정하는 것이 가능하다.
국립대학법인이 정보공개법 제19조 제1항에 따라 행정심판의 피청구인에 해당함에도 불구하고 심판대상조항에 따른 인용재결의 기속력을 부정하여 이에 관한 불복수단을 별도로 인정한다면, 정보공개청구인의 신속한 권리구제를 어렵게 하고 정보공개법에서 직접 규정하고 있는 행정심판 절차를 사실상 형해화하거나 무
익한 것으로 만들어 정보공개법의 입법취지에 어긋나는 결과를 초래할 우려가 있다.
4) 그렇다면 심판대상조항이 국립대학법인을 국가 및 지방자치단체인 공공기관과 마찬가지로 정보비공개결정에 관한 행정심판의 인용재결에 기속되도록 정한 것은 국립대학법인의 사회적 책무, 교육영역에 있어 정보공개청구권이 갖는 중요성, 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지 등을 종합적으로 고려한 것으로서 합리적인 이유가 있으므로, 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
6. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
우리는 심판대상조항이 국립대학법인인 서울대학교의 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다고 생각하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 제한되는 기본권
(1) 헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 규정하여 교육의 자주성ㆍ대학의 자율성을 보장하고 있다. 이는 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야(陶冶)라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것이다. 교육의 자주성이나 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하고 있는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 이는 대학에게 부여된 헌법상의 기본권이다. 여기서 대학의 자율은 대학시설의 관리ㆍ운영만이 아니라 학사관리 등 전반적인 것이라야 하므로 연구와 교육의 내용, 그 방법과 그 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발, 학생의 전형도 자율의 범위에 속해야 하고 입학시험제도도 자주적으로 마련될 수 있어야 한다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등 참조). 서울대학교는 공법인적 성격을 지니고 있기는 하나 연구, 교수, 시험, 학사관리 등에 있어서는 대학의 지위에서 헌법상 자율권을 보장받게 되는바, 서울대학교가 이러한 자율권을 행사하는 경우에 있어서는 기본권의 주체가 될 수 있다고 할 것이다(헌재 2015. 7. 30. 2014헌가7 참조).
(2) 심판대상조항은 국립대학법인이 정보공개법상 공공기관의 지위에서 한 정보비공개결정에 관하여 그 취소 등을 구하는 행정심판의 피청구인이 된 경우 그에 관한 인용재결에 기속되도록 규정하여 법원의 판단을 받을 기회를 차단하고 있다.
앞서 본 바와 같이, 서울대학교에게 연구, 교수, 시험, 학사관리 등을 자율적으로 행할 기본권이 부여된 이상, 이러한 대학 고유의 업무를 수행하는 과정에서 작성, 취득한 정보의 내용과 영향 등을 고려하여 그 처리, 이용, 제공 여부 등을 관리하는 것은 대학의 자율권과 밀접불가분한 관계에 있다고 할 것이다. 따라서 공개청구된 특정 정보를 공개할 경우 연구, 시험업무 등에 현저한 지장이 발생할 수 있다는 대학의 자율적 판단에 반하여 행정심판 인용재결에 의해 강제로 정보공개가 이루어질 경우 그 자율권에 제한이 발생하게 된다.
만약, 정보공개의 대상이 연구, 교수, 시험, 학사관리 등 대학 고유의 업무에 관한 것이 아니라 위탁받은 행정업무에 관한 정보 등에 국한된다면 그 공개 여부의 결정이 대학 자율권의 문제가 아니라고 볼 여지도 있을 것이나, 정보공개법은 그러한 한계를 두고 있지 않다. 즉, 정보공개법은 국립대학법인 등을 비롯한 공공기관에 대하여 정보공개청구가 있는 경우 공공기관은 원칙적으로 보유ㆍ관리하고 있는 정보를 공개할 의무가 있고, 다만 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개할 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 비공개할 수 있도록 정하고 있을 뿐이다(제9조 제1항 제5호). 이는 공개할 경우 시험이나 연구업무에 지장을 초래할 수 있는 정보도 정보공개‘청구’대상에서 제외되지 않음을 전제로 한 규정으로 이해된다.
이처럼 서울대학교가 해당 정보의 공개 여부를 결정하는 것은, 대학의 자율권 행사의 일환이라 할 것인바, 심판대상조항이 이러한 업무수행에 관하여 이루어진 행정심판 인용재결에 대하여 국립대학법인이 법원에 제소하여 다툴 수 없도록 정한 것은 서울대학교의 재판청구권을 제한하는 것이므로 그 침해 여부가 이 사건의 쟁점이 된다.
나. 재판청구권 침해 여부
(1) 심사기준
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 …… 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하여 ‘법률에 의한 재판, 즉 절차법이 정한 절차에 따라 실체법이 정한 내용대로 재판을 받을 권리’를 보장하고 있다. 그런데 이러한 재판청구권의 실현은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 재판청구권의 구체적 형성은 불가피하며, 따라서 입법자는 소송요건과 관련하여 소송의 주체ㆍ방식ㆍ절차ㆍ시기ㆍ비용 등에 관하여 규율할 수 있다.
그러나 헌법 제27조 제1항은 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기지는 않는다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있기 때문이다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로, 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
(2) 판단
(가) 앞서 살핀 바와 같이 대학의 자율권과 관련하여 서울대학교는 공권력에 대항하는 기본권 주체로서의 지위를 가지는바, 그럼에도 불구하고 이를 제한하거나 침해하는 공권력 행사에 대해 다툴 수 있는 길이 봉쇄된다면, 기본권 주체로서 서울대학교가 누리는 대학의 자율권은 형해화 될 것이다. 그러므로 국가, 지방자치단체 등 통상적인 행정주체의 경우와는 달리, 서울대학교에 대하여는 대학 자율권에 속한 정보의 비공개결정에 있어 이를 취소하거나 그 공개를 명함으로써 자신의 기본권(자율권)을 제한하는 행정심판 인용재결에 대하여 법원의 판단을 받을 수 있는 기회가 보장되어야 한다. 그리고 위와 같은 기회를 보장하기 위해 서울대학교가 자신의 정보비공개결정에 대한 행정심판 인용재결의 기속력에서 벗어날 수 있는 권리구제절차가 마련될 것이 필연적으로 요청된다. 다만, 입법자가 공공복리 등 필요한 범위에서 이러한 행정심판 인용재결에 대한 국립대학법인의 재판청구권을 일부 제한할 수도 있겠으나, 그러한 경우에도 권리구제를 위한 법원에의 접근을 완전히 배제하는 것은 이를 정당화할 특별한 사정이 없는 한 허용되지 아니한다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
(나) 그럼에도 심판대상조항은 국립대학법인이 자신의 정보비공개결정에 관하여 이루어진 행정심판 인용재결에 대하여 소송으로 다툴 수 있는 기회를 완전히 차단하고 있다. 이는 국립대학법인의 쟁송을 허용할 경우, 공공기관의 정보비공개결정 등에 대한 구제방법 중 하나로 행정심판을 규정한 취지를 몰각시킴으로써, 교육영역에 있어서 국민의 정보공개에 관한 신속한 권리구제가 지연되고 그 결과 공교육에 관한 국민의 알 권리가 제대로 보장되지 못할 수 있다는 우려에서 비롯된 것으로 보인다.
그러나 국립대학법인인 서울대학교는 대학 자율권의 주체로서 교육과 연구활동 등을 위해 그 자율성과 독립성이 충분히 보장되어야 할 필요가 있다(서울대법 제1조 등 참조). 그리고 국립대학법인이 자율권 행사의 일환으로 한 정보비공개결정은 행정청이 아닌 독립된 대학의 지위에서 이루어진 것이므로 이에 대한 행정심판의 통제가 행정청 내부의 의사결정이나 자기통제의 일환이라 볼 수는 없는바, 이는 행정심판의 통상적인 피청구인과 명백히 구분되는 점이다. 설령, 정보공개청구인이 알 권리의 주체로서 공교육에 관한 정보공개청구권을 두텁게 보호받아야 할 지위에 있고 국립대학법인이 공교육에 관한 사회적 책무를 지닌다 하더라도, 이러한 요소는 교육관련 정보를 비공개할 것인지 또는 어느 범위까지 공개할 것인지 여부를 판단함에 있어 고려될 수 있는 사정이라 할 것이지, 이를 넘어 정보공개 여부에 관한 분쟁에 있어 대학의 자율권의 주체인 서울대학교가 자신의 기본권을 보장받기 위해 법원에 접근할 기회까지 완전히 봉쇄하는 것을 정당화하는 사유가 될 수는 없다.
교육에 관한 정보의 공개청구에 있어 국민의 신속한 권리구제의 중요성은 부인할 수 없으나 국민의 신속한 권리구제만을 우선할 경우 자칫 국립대학법인이 대학의 지위에서 누려야 할 자율권의 핵심적인 부분까지 형해화될 수 있다. 입법자는 매년 1회 이상 국립대학법인 등으로 하여금 학교교육에 관한 다양한 정보를 망라적으로 공시하도록 정하여 국민(학생, 학부모 등)의 교육에 관한 알 권리와 학교교육에의 참여에 필요한 주요 정보를 제공할 수 있는 제도를 마련하고 있다(교육기관정보공개법 제6조 참조). 이를 고려할 때, 교육관련 정보의 공개청구에 관한 신속한 권리구제의
필요성이 국립대학법인의 자율권 보장을 위해 핵심적으로 요구되는 재판청구권을 완전히 배제하는 규정을 두면서까지 달성해야 할 압도적인 공익이라 보기는 어렵다.
(다) 이상과 같이, 심판대상조항은 정보공개청구에 관한 권리구제절차를 형성함에 있어 정당한 사유 없이 대학의 자율권의 주체인 국립대학법인이, 정보공개 등을 명하는 행정심판 인용재결에 대하여 법원의 재판을 받을 기회를 차단하고 있으므로 서울대학교의 재판청구권을 침해한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[2023. 3. 23. 2018헌바385]
판시사항
‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’(이하 ‘국립대학법인’이라 한다)가 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제19조 제1항에 따라 행정심판의 피청구인이 된 경우 그 심판청구를 인용하는 재결에 기속되도록 정한 행정심판법 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 정보공개법상 공공기관 중 고등교육법에 따른 국립대학법인에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 재판청구권을 침해하거나 헌법 제107조 제3항, 평등원칙에 반하여 헌법에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 합헌의견
학교는 국민의 ‘교육을 받을 권리’를 보장하는 핵심적인 역할과 기능을 담당하는 등 그 수행하는 업무가 뚜렷한 공공성을 갖고 있는바, 학교가 보유ㆍ관리하는 정보는 국가기관이나 지방자치단체 등이 보유ㆍ관리하는 정보와 마찬가지로 국민의 알 권리의 대상이 되는 공적 정보에 해당한다. 따라서 국립대학법인 서울대학교(이하 ‘서울대학교’라고 한다)가 정보공개의무를 부담하는 경우에 있어서는 국민의 알 권리를 보호해야 할 의무를 부담하는 기본권 수범자의 지위에 있다고 할 것이다. 그렇다면, 서울대학교가 기본권의 수범자로 기능하면서 행정심판의 피청구인이 된 경우에 적용되는 심판대상조항의 위헌성을 다투는 이 사건에서 서울대학교는 기본권의 주체가 된다고 할 수 없으므로 재판청구권 침해 주장은 이유 없다.
헌법 제107조 제3항은, 행정심판의 심리절차에서 대심구조적 사법절차가 준용되어야 한다는 취지일 뿐, 심급제에 따른 불복할 권리까지 준용되어야 한다는 의미는 아니다. 또한 기본권의 수범자 사이의 의견충돌에 대하여도 사법부가 최종적으로 판단할 권한을 가져야 한다거나 국민에 대한 공권력 행사자에게까지 사법부의 판단을 받을 권리를 보장해야 한다고 볼 수도 없다. 따라서 심판대상조항이 정보공개에 있어 기본권 수범자의 지위에 있는 서울대학교 등 국립대학법인으로 하여금 행정심판의 인용재결에 기속되도록 정한 것이 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 볼 수는 없다.
이 사건에서 서울대학교는 국민의 알 권리를 보장해야 할 기본권 수범자의 지위에 있다는 점에서 국가나 지방자치단체 등 다른 공공기관과 본질적으로 다른 집단이라고 보기 어려우므로, 평등원칙 위반 주장은 이유 없다.
이상과 같은 이유로 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니한다.
재판관 이선애, 재판관 이영진의 합헌의견
국립대학법인이 정보공개법 제9조 제1항에서 정한 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 한 정보비공개결정은, 대학의 자율권 행사의 일환으로 볼 수 있으므로, 청구인은 이에 관한 분쟁에 있어 재판청구권의 주체가 될 수 있다.
국립대학법인에게 요구되는 사회적 책무와 교육이 갖는 공공성과 중요성을 고려할 때, 관련 정보의 공개는 국민의 알 권리 보장, 교육기관의 투명성 등에 중요한 의미를 지닌다. 행정심판은 비용이 거의 들지 않고 의무이행심판청구가 가능하여 정보공개청구 등에 널리 활용되며, 국민의 신속한 권리구제에 효과적이다. 국립대학법인과 정보공개청구인은 정보공개 여부에 있어 서로 대등한 지위에 있다고 볼 수 없고, 정보공개청구권은 국민 개개인이 국립대학법인을 상대로 교육 관련 권리행사의 바탕이 되는 정보를 취득할 수 있는 가장 현실적이고도 직접적인 수단이다. 심판대상조항에서 국립대학법인에게 불복수단을 별도로 인정한다면, 정보공개청구인의 신속한 권리구제를 어렵게 하고 정보공개법에서 직접 규정하고 있는 행정심판 절차를 사실상 형해화하거나 무익한 것으로 만들어 정보공개법의 입법취지에 어긋나는 결과를 초래할 우려가 있다.
그렇다면, 심판대상조항에서 국립대학법인을 국가 및 지방자치단체인 공공기관과 마찬가지로 정보비공개결정에 관한 행정심판 인용재결에 기속되도록 정한 것은 국립대학법인의 사회적 책무, 교육영역에 있어 정보공개청구권이 갖는 중요성, 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지 등을 종합적으로 고려한 것으로서 합리적인 이유가 있다. 따라서 심판대상조항은 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반되지 아니한다.
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
대학에게 연구, 교수, 시험, 학사관리 등을 자율적으로 행할 기본권이 부여된 이상, 이러한 업무를 수행하는 과정에서 작성, 취득한 정보의 처리, 이용, 제공 여부 등을 관리하는 것은 대학의 자율권과 밀접불가분한 관계에 있다. 그리고 기본권을 제한하거나 침해하는 공권력 행사에 대해 다툴 수 있는 길이 봉쇄된다면, 기본권 주체로서 서울대학교가 누리는 대학의 자율권은 형해화 될 것이다. 따라서 국가, 지방자치단체 등 통상적인 행정주체의 경우와는 달리, 서울대학교에 대하여는 자신의 기본권을 제한하는 행정심판 인용재결에 대하여 법원의 판단을 받을 수 있는 권리구제절차가 필연적으로 요청되며, 이를 위한 법원에의 접근을 완전히 배제하는 것은 이를 정당화할 특별한 사정이 없는 한 허용되지 아니한다.
살피건대, 정보공개청구인이 알 권리의 주체로서 공교육에 관한 정보공개청구권을 두텁게 보호받아야 할 지위에 있고 국립대학법인이 사회적 책무를 지닌다 하더라도, 이는 정보의 공개 여부나 그 범위를 정하는 과정에서 고려될 수 있는 사정이라 할 것인 점, 입법자는 매년 1회 이상 국립대학법인 등으로 하여금 학교교육에 관한 다양한 정보를 공시하도록 정하여 국민의 알 권리 등을 보장할 수 있는 제도를 마련하고 있는 점, 교육관련 정보의 공개청구에 관한 신속한 권리구제의 필요성이 국립대학법인의 자율권 보장을 위해 핵심적으로 요구되는 재판청구권을 완전히 배제하는 규정을 두면서까지 달성해야 할 압도적인 공익이라 보기는 어려운 점 등을 고려할 때, 정당한 사유 없이 대학의 자율권의 주체인 국립대학법인이 법원의 재판을 받을 기회를 차단하고 있는 심판대상조항은 그 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다.
심판대상조문
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’상 공공기관 중 고등교육법에 따른 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’에 관한 부분
참조조문
헌법 제11조, 제27조 제1항, 제107조 제3항
고등교육법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정된 것) 제3조
구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호, 제3호, 제9조 제1항 제5호 본문
공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정된 것) 제19조 제1항 전문
구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(2014. 5. 28. 대통령령 제25363호로 개정되고, 2021. 6. 22. 대통령령 제31801호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호
참조판례
헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122, 판례집 26-1하, 561, 565-566
헌재 2015. 6. 25. 2011헌마769등, 판례집 27-1하, 513, 520
헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1329, 판례집 31-2상, 79, 85-86
헌재 2022. 7. 21. 2019헌바543등, 공보 310, 1007, 1010
헌재 2022. 10. 27. 2019헌바117, 공보 313, 1344, 1347-1348
당사자
청 구 인국립대학법인 서울대학교 총장
대리인 법무법인(유한) 지평
담당변호사 박성철 외 1인
당해사건서울행정법원 2017구합61126 정보공개이행청구 인용재결처분 등 취소 청구
주문
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 공공기관의 정보공개에 관한 법률상 공공기관 중 고등교육법에 따른 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 ‘국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률’(이하 ‘서울대법’이라 한다)에 따라 설립된 ‘국립대학법인 서울대학교’(이하 특별히 구분하여 표시할 필요가 없는 경우에는 ‘서울대학교’라고 한다)의 총장으로서 서울대학교를 대표하여 그 업무를 총괄하는 자이다.
나. 권○○은 2016. 7. 10. 청구인에게 2012년부터 2016년까지 서울대학교 법학전문대학원의 정성평가 및 정량평가의 실질반영방법과 실질반영비율에 대한 정보공개를 청구하였으나, 청구인은 2016. 7. 20. 위 정보가 공개될 경우 학생 선발 업무의 공정성을 해할 우려가 있어 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호에서 정하는 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 이를 비공개하는 결정을 하였다.
다. 권○○은 2016. 7. 24. 청구인을 상대로 중앙행정심판위원회에 위 정보를 공개할 것을 구하는 정보공개 이행청구를 하였고, 중앙행정심판위원회는 2016. 12. 23. 청구인에 대하여 ‘법학전문대학원 입학전형자료의 활용방법이 구체적으로 공개되는 경우 입학자 선발의 공정성을 기하는 데에 도움이 될 것으로 예상된다’는 이유로 위 정보를 공개하라는 재결(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다)을 하였다. 그 후 권○○은 2017. 1. 25. 청구인을 상대로 중앙행정심판위원회에 이 사건 재결의 취지에 따른 처분을 하도록 명할 것을 구하는 정보공개 인용재결 이행신청을 하였고, 중앙행정심판위원회는 이 사건 재결 취지에 따라 해당 결정서를 송달받은 날부터 2주일 이내에 권○○에게 위 정보를 공개할 것을 명하는 결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다)을 하였다.
라. 청구인은 중앙행정심판위원회를 피고로 하여 이 사건 재결 및 결정의 취소를 구하는 소를 제기하는 한편, 그 소송 계속 중 행정심판법 제49조 제1항에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2018. 8. 16. 위 신청이 기각되어 2018. 8. 20. 그 결정정본이 청구인에게 송달되었다(서울행정법원 2017아12901). 당해 사건 법원은 2018. 8. 17. 이 사건 재결은 행정심판법 제49조 제1항에 따라 행정심판의 피청구인인 청구인을 기속하므로, 청구인은 이 사건 재결 및 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 없다는 이유로 청구인의 소를 각하하는 판결을 선고하였다(서울행정법원 2017구합61126). 청구인은 이에 불복하여 항소하였으나 항소가 기각되었고 2019. 1. 5. 제1심판결이 확정되었다(서울고등법원 2018누63176).
마. 청구인은 2018. 9. 18. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 행정심판법 제49조 제1항 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 청구인이 실제로 다투는 것은 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’(이하 ‘국립대학법인’이라 한다) 가 정보공개법 제19조 제1항에 따라 행정심판의 피청구인이 된 경우에도 그 심판청구를 인용하는 재결의 기속력을 받도록 한 것의 위헌성이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정함이 타당하다.
그러므로 이 사건 심판대상은 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’상 공공기관 중 고등교육법에 따른 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것)
제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다.
[관련조항]
고등교육법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정된 것)
제3조(국립ㆍ공립ㆍ사립 학교의 구분) 제2조 각 호의 학교(이하 “학교”라 한다)는 국가가 설립ㆍ경영하거나 국가가 국립대학 법인으로 설립하는 국립학교, 지방자치단체가 설립ㆍ경영하는 공립학교(설립주체에 따라 시립학교ㆍ도립학교로 구분할 수 있다), 학교법
인이 설립ㆍ경영하는 사립학교로 구분한다.
구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “정보”란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다.
3. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다.
가. 국가기관
1) 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회
2) 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관
3) ｢행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률｣에 따른 위원회
나. 지방자치단체
다. ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣ 제2조에 따른 공공기관
라. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관
제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.
5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. (단서 생략)
공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정된 것)
제19조(행정심판) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정심판법」에서 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. (후문 생략)
구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(2014. 5. 28. 대통령령 제25363호로 개정되고, 2021. 6. 22. 대통령령 제31801호로 개정되기 전의 것)
제2조(공공기관의 범위) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제3호 라목에서 “대통령령으로 정하는 기관”이란 다음 각 호의 기관 또는 단체를 말한다.
1. ｢유아교육법｣, ｢초ㆍ중등교육법｣, ｢고등교육법｣에 따른 각급 학교 또는 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 학교
3. 청구인 주장
가. 정보공개법 제19조 제1항은 정보공개 여부에 관한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 행정청의 처분인지를 묻지 않고 행정심판을 청구할 수 있도록 규정하고 있다. 그로 인하여 서울대학교와 같이 행정심판법상 행정청에 해당하지 않음에도 행정심판의 피청구인이 되는 경우가 발생한다. 그런데 심판대상조항은 위와 같은 경우를 고려하지 않고 일률적으로 행정심판의 피청구인이 인용재결에 기속되도록 정함으로써 행정청이 아닌 공공기관도 정보공개를 명하는 행정심판의 인용재결에 대하여 행정소송으로 다툴 수 없는 제한을 받게 된다.
그러나 서울대학교는 국가나 지방자치단체와 별개의 법인격을 지니는 기본권의 주체로서 재판청구권을 갖는 점, 정보공개제도는 국민의 알 권리와 충돌하는 공공기관의 이익과 형량하여 비공개 여부를 결정하도록 정하고 있는 점, 행정의 자기통제나 국민의 신속한 권리구제 필요성이라는 사유만으로는 분쟁에 관한 사실관계 및 법률관계에 대하여 법원의 판단을 받을 기회를 박탈하는 것을 정당화할 수 없는 점, 정보의 공개를 청구한 자가 정보비공개결정에 관하여 행정소송을 제기할 경우 이에 응소하거나 항소할 수 있음에도 그의 선택에 따라 이루어진 행정심판의 경우에만 이에 불복할 수 없도록 한 것은 불합리한 점 등을 고려할 때 심판대상조항은 청구인과 같은 공공기관의 재판청구권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 행정심판을 전심절차가 아니라 종심절차로 규정함으로써 정식재판의 기회를 배제하고 있으므로, 이는 행정심판이 전심절차로 기능해야 하고 사법절차가 준용되어야 함을 규정한 헌법 제107조 제3항에 위반된다.
다. 정보공개법상 공공기관 중 국가 및 지방자치단체인 공공기관과 서울대학교와 같은 국가 및 지방자치단체가 아닌 공공기관은 공권력 행사자 여부, 권한쟁의심판 가능성 등에 차이가 있음에도 심판대상조항은 합리적 이유 없이 양자를 같게 취급하고 있는바, 평등원칙에 위배된다.
4. 판단
가. 정보공개제도의 의의
(1) 정보공개제도란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 정보를 열람ㆍ사본ㆍ복제 등의 형태로 정보의 공개를 청구하는 자(이하 ‘정보공개청구인’이라 한다)에게 공개하거나 공공기관이 자발적으로 또는 법령 등의 규정에 의하여 의무적으로 보유하고 있는 정보를 배포 또는 공표 등의 형태로 제공하는 제도를 말한다(정보공개법 제2조, 제5조 제1항, 제7조).
(2) 정보공개법은 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 적극적으로 공개하도록 규정하고 있다(정보공개법 제1조, 제3조). 나아가 국민에 대해 정보공개의무를 지는 ‘공공기관’에 국가기관뿐만 아니라 지방자치단체, 정부투자기관, 그 밖에 공동체 전체의 이익에 중요한 역할이나 기능을 수행하는 기관도 포함시키고 있다(정보공개법 제2조 제3호, 같은 법 시행령 제2조). 고등교육법에 따른 국립대학법인도 정보공개법 제2조 제3호, 같은 법 시행령 제2조 제1호에 따라 정보공개의무가 있는 공공기관에 해당한다.
한편, 2007. 5. 25. 법률 제8492호로 교육관련기관이 보유ㆍ관리하는 정보의 공개의무와 공개에 필요한 기본적인 사항을 정하여 국민의 알 권리를 보장하고 학술 및 정책연구를 진흥함과 아울러 학교교육에 대한 참여와 교육행정의 효율성 및 투명성을 높이기 위하여 정보공개법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 하는 ‘교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법’(이하 ‘교육기관정보공개법’이라 한다)이 제정되었다. 다만, 정보의 공개 등에 관하여 교육기관정보공개법에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 정보공개법을 적용하므로(교육기관정보공개법 제4조, 제12조), 각급 학교를 포함한 교육관련기관에 대한 정보공개청구 및 그에 대한 불복은 정보공개법에서 정한 절차에 따라 이루어지게 된다.
나. 정보공개법상 불복과 심판대상조항
(1) 정보공개법은 정보공개와 관련한 공공기관의 결정 등에 대한 정보공개청구인의 불복수단으로 이의신청, 행정심판, 행정소송을 규정하고 있다. 구체적으로 보면, 정보공개청구인은 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관에 문서로 이의를 신청하거나, 행정심판법에서 정하는 바에 따라 행정심판을 청구하거나, 행정소송법에서 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다(정보공개법 제18조부터 제20조까지). 행정심판법에 따라 행정심판을 청구하는 경우 국가기관 및 지방자치단체 외의 공공기관의 결정에 대한 감독행정기관은 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장으로 한다(정보공개법 제19조 제1항).
(2) 한편, 심판대상조항은 “심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속한다.”라고 하여 인용재결의 기속력을 규정하고 있다. 이는 통일적ㆍ능률적 행정을 위한 피청구인의 자율적 통제와 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지에 맞게 피청구인으로 하여금 행정심판을 통하여 스스로 관련 분쟁을 종결시키기 위한 것이다(헌재 2022. 7. 21. 2019헌바543등 참조).
2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정되기 전의 행정심판법은 제37조 제1항에서 “재결은 피청구인인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다.”라고 규정하여 행정심판 인용재결의 기속력이 미치는 피청구인은 행정청임을 분명하게 밝히고 있었다. 그런데 법률 제9968호로 전부개정된 행정심판법은 심판대상조항으로 인용재결의 기속력이 미치는 주관적 범위를 단지 ‘피청구인’으로 정함에 따라 행정청이 아닌 피청구인에게 인용재결의 기속력이 미치게 되었다.
따라서 정보공개청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정 등에 대해 행정심판을 청구하여 그 행정심판절차에서 공공기관의 정보공개를 명하는 인용재결이 내려진 경우에는, 심판대상조항에 따라 피청구인인 공공기관은 인용재결에 기속되고 이에 불복하여 행정소송을 제기할 수 없다.
다. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 합헌의견
(1) 알 권리와 정보공개법상 공공기관의 정보공개의무
(가) 알 권리는 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 자유롭게 정보를 수령ㆍ수집하거나, 국가기관 등에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리를 말한다. 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있으며, 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유한다. 자유권적 성질은 일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다는 것을 말하며, 청구권적 성질은 의사형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집할 권리 등을 의미하는 것이다. 정보공개청구권은 정부나 공공기관이 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가
있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리로서, 알 권리의 청구권적 성질과 밀접하게 관련된다. 정보공개청구권은 알 권리의 당연한 내용으로서 헌법 제21조에 의하여 직접 보장된다(헌재 2015. 6. 25. 2011헌마769등; 헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1329 참조).
(나) 앞서 본 것과 같이 국민의 알 권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정 운영의 투명성 확보를 입법목적으로 하는 정보공개법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 적극적으로 공개하도록 규정하고 있다.
정보공개법은 국민에 대해 정보공개의무를 부담하는 ‘공공기관’을 국가기관과 지방자치단체로 한정하지 않고, ‘공공기관의 운영에 관한 법률’상의 공공기관, 지방공기업법상의 지방공사 및 지방공단, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관도 포함하고 있다(정보공개법 제2조 제3호). 위 위임에 따라 같은 법 시행령은 유아교육법, 초ㆍ중등교육법, 고등교육법 등에 따른 각급 학교와 ‘지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률’상의 출자기관ㆍ출연기관, 특별법에 따라 설립된 특수법인, 사회복지사업법에 따라 국가나 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인ㆍ사회복지사업을 하는 비영리법인, ‘보조금 관리에 관한 법률’ 또는 지방재정법에 따라 국가나 지방자치단체로부터 일정 금원 이상의 보조금을 받는 기관 등을 정보공개의무를 부담하는 공공기관으로 규정하고 있다(정보공개법 시행령 제2조). 정보공개법이 국가기관과 지방자치단체 외의 기관에 대해서도 정보공개의무를 부담시키는 것은, 해당 기관이 수행하는 업무가 공동체 전체의 이익에 중요한 역할이나 기능에 해당하는 공공성을 갖고 있어 해당 기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국가기관 등이 보유ㆍ관리하는 정보와 마찬가지로 국민의 알 권리의 대상이 되는 공적 정보에 해당하므로 이에 대한 국민의 정보공개청구권 행사를 실질적으로 보장하기 위함이다.
정보공개대상기관 중 학교에 대하여 보면, 우리 사회에서 학교는 국공립학교이든 사립학교이든 간에 공교육기관으로서 국민의 ‘교육을 받을 권리’를 보장하는 핵심적인 역할과 기능을 담당하고 있다. 헌법 제31조 제6항이 학교제도에 관한 포괄적인 규율권한과 학교교육의 책임을 국가에 부여하고 있고, 교육기본법 제9조 제2항이 학교의 공공성을 선언하는 규정을 두고 있는 것 등은 우리 교육제도에서 학교가 중요한 지위를 차지하고 있음을 잘 보여 준다. 정보공개법이 학교를 정보공개대상기관의 범위에 포함하고 있는 것도 바로 이러한 학교의 공공성 때문으로, 학교에 정보공개의무를 부과하여 학생과 학부모를 포함한 국민의 알 권리를 보장하고, 국민의 참여를 통한 학교 업무의 투명하고 공정한 운영을 확보하기 위한 것이라고 할 수 있다.
(다) 정보공개법은 공공기관에 대하여 정보공개의무의 이행을 확보하기 위한 여러 의무를 부과하고 있다. 먼저 공공기관은 국민의 알 권리 등이 존중될 수 있도록 정보공개법을 운영하고 소관 관계 법령을 정비하며, 정보를 투명하고 적극적으로 공개하는 조직문화형성에 노력하여야 한다(정보공개법 제6조 제1항). 아울러 공공기관은 정보의 적절한 보존 및 신속한 검색과 국민에게 유용한 정보의 분석 및 공개 등이 이루어지도록 정보관리체계를 정비하고, 정보공개 업무를 주관하는 부서 및 담당 인력을 적정하게 두어야 하며, 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 구축하도록 노력하여야 한다(정보공개법 제6조 제2항).
공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보 중 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보, 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ인사관리 등에 관한 사항이나 의사결정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행 등에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 등 정보공개법 제9조 제1항 각 호가 정하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 그러나 이러한 비공개 대상에 해당하는 정보도 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 공개 대상으로 하여야 하고, 공공기관은 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하여 공개하여야 한다(정보공개법 제9조).
(라) 이상과 같이 정보공개법은 국민의 알 권리를 보장하기 위하여 공동체 전체의 이익에 중요한 역할이나 기능을 수행하는 공공기관에 대하여 정보공개의무와 그 이행을 위한 제도 정비 등의 의무를 부과하고 있는데, 공공기관의 정보공개의무는 알 권리의 당연한 내용인 정보공개청구권에 대응하는 것으로 정보공개의무를 부담하는 공공기관은 국민의 알 권리를 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지닌다고 할 것이다.
(2) 재판청구권 침해 주장에 대한 판단
(가) 서울대학교는 고등교육법 제3조의 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’로 정보공개법 제2조 제3호 및 같은 법 시행령 제2조 제1호에 따라 정보공개의무를 부담하는 공공기관에 해당한다. 서울대학교가 보유하고 있는 정보의 공개에 관한 결정은 서울대학교를 대표하는 청구인에 의해 이루어지는데, 앞
서 본 것과 같이 정보공개청구인은 청구인의 이러한 결정에 대해서는 행정심판을 청구할 수 있고, 그 행정심판절차에서 인용재결이 내려진 경우 심판대상조항에 따라 청구인은 인용재결에 불복하는 행정소송을 제기할 수 없다. 이와 관련하여 청구인은 심판대상조항에 의한 재판청구권 침해를 주장하면서 심판대상조항이 공공기관인 서울대학교의 재판청구권을 침해한다는 주장을 하고 있다. 청구인이 이 사건에서 실질적으로 다투는 것은 결국 기본권의 주체로서 자신이 대표하는 서울대학교의 재판청구권이 침해되고 있다는 것이고, 이는 그 대표자인 청구인의 재판청구권 침해 여부의 전제가 되므로, 이하에서는 서울대학교의 재판청구권이 침해되는지를 중심으로 살펴본다.
(나) 기본권 보장규정인 헌법 제2장의 제목이 “국민의 권리와 의무”이고 그 제10조 내지 제39조에서 “모든 국민은 … 권리를 가진다.”라고 규정하고 있으므로 이러한 기본권의 보장에 관한 각 헌법규정의 해석상 국민만이 기본권의 주체라 할 것이며, 국가, 지방자치단체나 그 기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 원칙적으로 기본권의 ‘수범자’일 뿐 기본권의 주체가 아니고 오히려 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지니고 있을 뿐이다. 다만, 공법인이나 이에 준하는 지위를 가진 자라 하더라도 공무를 수행하거나 고권적 행위를 하는 경우가 아닌 사경제 주체로서 활동하는 경우나 조직법상 국가로부터 독립한 고유 업무를 수행하는 경우, 그리고 다른 공권력 주체와의 관계에서 지배복종관계가 성립되어 일반 사인처럼 그 지배하에 있는 경우 등에는 기본권 주체가 될 수 있다. 이러한 경우에는 이들이 기본권을 보호해야 하는 국가적 기능을 담당하고 있다고 볼 수 없기 때문이다(헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122; 헌재 2022. 7. 21. 2019헌바543등 참조).
(다) 앞서 살핀 것과 같이 학교는 공교육기관으로서 국민의 ‘교육을 받을 권리’를 보장하는 핵심적인 역할과 기능을 담당하는 등 그 수행하는 업무가 뚜렷한 공공성을 갖고 있다. 따라서 학교가 보유ㆍ관리하는 정보는 국가기관이나 지방자치단체 등이 보유ㆍ관리하는 정보와 마찬가지로 국민의 알 권리의 대상이 되는 공적 정보에 해당하므로 이에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자는 그 공개를 요구할 수 있고, 정보공개법은 각급 학교를 정보공개대상기관으로 규정하여 국민의 정보공개청구권을 실질적으로 보장하고 있는 것이다. 그렇다면 서울대학교가 정보공개법에 따라 정보공개의무를 부담하는 것은 국민의 알 권리의 당연한 내용인 정보공개청구권을 보호 내지 실현하기 위한 것으로서, 서울대학교가 정보공개의무를 부담하는 경우에 있어서는 국민의 알 권리를 보호 내지 실현시킬 의무를 부담하는 기본권 수범자의 지위에 있다고 보아야 한다.
한편, 헌법 제31조 제4항이 정하는 교육의 자주성 및 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서, 이는 대학에 부여된 헌법상의 기본권이다. 그런데 정보공개의 영역에서 이러한 대학의 자율성은 비공개 대상 정보를 규정하고 있는 정보공개법 제9조 제1항에 반영되어 있다고 볼 수 있다. 즉 공공기관은 원칙적으로 정보공개의무를 부담하나 정보공개법 제9조 제1항 각 호에 해당하는 정보는 공개하지 않을 수 있는데, 그 중 제5호는 ‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’를 비공개 대상 정보로 규정하고 있고, 대학의 연구ㆍ교수ㆍ시험ㆍ학사관리 등 대학 고유의 업무에 관한 정보는 위 제5호에서 정한 정보에 해당한다고 할 것이다. 그리고 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유’가 있는지 여부를 판단할 때 대학의 자율성 보장은 그 판단기준의 하나가 된다고 할 수 있다. 그러나 정보의 공개 여부를 결정함에 있어 대학의 자율성이 그 판단기준이 된다고 하더라도, 원칙적으로 정보공개의무를 부담하는 공공기관인 대학이 국민의 알 권리를 보장하는 기본권 수범자의 지위에 있다는 점에는 변동이 없다. 다시 말하면, 대학은 대학이 보유ㆍ관리하는 정보에 대해 공개 청구가 있는 경우 기본권 수범자의 지위에서 공개 여부를 결정하는 것이지, 대학의 자율권 행사의 일환으로 공개 여부를 결정하는 것은 아닌 것이다.
(라) 이 사건은 서울대학교가 국민의 알 권리를 보호 내지 실현시킬 의무를 부담하는 기본권 수범자의 지위에서 그 대표자를 통하여 비공개결정을 한 것이고, 행정심판의 피청구인이 되어 심판대상조항의 규율을 받게 된 것이다.
위와 같은 사정을 종합하여 보면, 서울대학교가 기본권의 수범자로 기능하면서 그 대표자가 행정심판의 피청구인이 된 경우에 적용되는 심판대상조항의 위헌성을 다투는 이 사건에서 서울대학교는 기본권의 주체
가 된다고 할 수 없으므로, 청구인의 재판청구권 침해 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다(헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122; 헌재 2022. 7. 21. 2019헌바543등 참조).
(3) 헌법 제107조 제3항 위반 주장에 대한 판단
청구인은, 심판대상조항이 행정심판을 전심절차가 아닌 종심절차로 규정하여 정식재판의 기회를 배제하고 있으므로 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 주장한다.
헌법 제107조 제3항은 “재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다.”라고 규정하고 있으나, 이는 행정심판제도의 목적이 행정의 자율적 통제기능과 사법 보완적 기능을 통한 국민의 권리구제에 있으므로 행정심판의 심리절차에서도 관계인의 충분한 의견진술 및 자료제출과 당사자의 자유로운 변론 보장 등과 같은 대심구조적 사법절차가 준용되어야 한다는 취지일 뿐, 사법절차의 심급제에 따른 불복할 권리까지 준용되어야 한다는 취지는 아니다(헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122 참조).
또한 헌법 제107조 제3항 제1문에 따라 행정심판은 기본권 주체인 국민의 재판청구권 등을 보장하기 위하여 법원에 의한 재판의 전심절차로만 기능하여야 할 것이나, 이를 넘어 기본권의 수범자 사이의 의견충돌에 대하여까지 사법부가 최종적으로 판단할 권한을 가져야 한다거나 국민에 대한 공권력 행사자에게도 사법부의 판단을 받을 권리를 보장해야 한다고 볼 수는 없다.
그렇다면, 심판대상조항이 정보공개에 있어 기본권 수범자의 지위에 있는 행정심판의 피청구인 중 서울대학교 등 ‘국가가 국립대학법인으로 설립하는 국립학교’로 하여금 행정심판의 인용재결에 기속되어 법원에 불복할 수 없도록 정한 것이 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 볼 수는 없다.
(4) 평등원칙 위반 주장에 대한 판단
청구인은 심판대상조항이 정보공개법상 공공기관 중 국가, 지방자치단체와 같은 전형적인 행정청과 기본권의 주체인 서울대학교를 합리적 이유 없이 같게 취급하여 평등원칙에 위반된다는 취지로 주장한다.
그러나 이 사건에서 서울대학교가 정보공개와 관련하여 국민의 알 권리를 보장할 기본권 수범자의 지위에 있다는 점에서 국가나 지방자치단체와 같은 공공기관과 차이가 없음은 앞서 본 바와 같다. 그러므로 정보공개법상 공공기관의 정보비공개결정에 대한 행정심판 인용재결의 기속력에 관하여 정하는 심판대상조항의 의미와 목적 등을 고려할 때, 국가 내지 지방자치단체인 공공기관과 서울대학교가 본질적으로 다른 집단이라고 보기 어려우므로, 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다.
(5) 소결
이상과 같은 이유로 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니한다.
라. 재판관 이선애, 재판관 이영진의 합헌의견
우리는 심판대상조항이 헌법에 위반되지 않는다는 결론에 있어서는 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 합헌의견과 견해를 같이 한다. 그러나 위 합헌의견은 이 사건에서 서울대학교가 정보공개의무를 부담하는 기본권 수범자의 지위에 있다고 보아 재판청구권 침해 여부에 관하여는 나아가 판단하지 않고 있다. 이와 달리 우리는 아래와 같은 이유로 청구인은 이 사건에서 재판청구권의 주체가 될 수 있으나 심판대상조항이 이를 침해하여 헌법에 위반되는 것은 아니라고 생각하므로 그 의견을 남긴다.
(1) 제한되는 기본권
(가) 정보공개법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 됨을 원칙으로 하면서도, 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 등은 공개하지 아니할 수 있는 예외를 규정하고 있다(제9조 제1항 참조). 국립대학법인이 위와 같은 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 한 정보비공개결정은 대학의 자율권 행사의 일환으로 볼 수 있으므로, 서울대학교의 총장인 청구인은 대학의 자율권과 관련된 분쟁에 있어 재판청구권의 주체가 될 수 있다.
심판대상조항은 행정심판청구를 인용하는 재결은 피청구인인 국립대학법인을 기속한다고 규정함으로써 서울대학교의 총장인 청구인으로 하여금 이 사건 재결 및 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 없도록 하고 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 제한한다.
(나) 청구인은 심판대상조항이 재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다고 규정한 헌법 제107조 제3항에도 위반된다고 주장하나, 이러한 주장은 재판청구권 침해 여부를 판단하면서 함께 고려될 수 있으므로 따
로 판단하지 아니한다.
(다) 청구인은 국가 및 지방자치단체가 아닌 공공기관은 국가 및 지방자치단체인 공공기관과 본질적으로 다름에도 심판대상조항이 합리적 이유 없이 양자를 같게 취급하여 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 결국 피청구인 국립대학법인이 행정심판의 인용재결에 기속되어 행정소송을 제기할 수 없도록 한 심판대상조항이 청구인의 재판청구권을 침해한다는 주장과 같다고 할 것이므로, 재판청구권 침해 여부에 관하여 살피는 이상 이 부분 주장에 대하여 따로 판단하지 아니한다.
(2) 재판청구권 침해 여부
(가) 심사기준
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정함으로써 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고 물적 독립과 인적 독립이 보장된 법관에 의하여 합헌적인 법률이 정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를 보장하고 있다. 헌법 제27조 제1항에서 보장되는 재판을 받을 권리는 원칙적으로 제도적으로 보장되는 성격이 강하므로, 그에 관하여는 상대적으로 폭넓은 입법형성권이 인정된다(헌재 2022. 10. 27. 2019헌바117 참조). 특히 국립대학법인의 정보비공개결정에 대한 불복방법으로 행정심판을 허용하면서 피청구인인 국립대학법인이 행정심판 인용재결에 기속되도록 할 것인지 여부는 원칙적으로 입법자가 정보공개의 목적, 교육영역에 있어 정보공개청구권이 갖는 중요성, 행정심판제도의 취지, 정보공개청구인의 알 권리 보장을 위한 신속한 분쟁해결의 필요성 등 제반사정을 고려하여 형성할 정책적 문제이다.
(나) 판단
1) 국립대학법인인 서울대학교는 대학의 자율성과 사회적 책무를 제고하고 교육 및 연구 역량을 향상시키고자 특별법에 근거하여 설립된 법인으로(서울대법 제1조, 제3조) 교육과 연구를 통한 지식창출과 우수하고 창의적인 인재양성이라는 공익을 실현하는 등 공동체 전체의 이익에 중요한 역할 및 기능을 수행하는 기관에 해당한다. 한편, 고도로 정보화된 현대사회에서 가장 경계해야 할 사항 중 하나는 정보의 집중과 독점화이다. 교육이 갖는 공공성과 중요성을 고려할 때 교육영역에 있어서도 국립대학법인을 비롯한 각급 학교 등이 수집, 관리하고 있는 교육정보가 집중되거나 독점되지 않도록 이를 공개하는 것이 필요하고, 이와 같은 교육정보의 공개는 국민의 알 권리를 보장함과 동시에 학교교육에 대한 참여를 높이고, 교육기관의 책무성과 교육행정의 투명성 및 효율성을 기할 수 있다는 점에서 중요한 의의를 지닌다.
정보공개법은 제정 당시부터 국가기관이나 지방자치단체뿐만 아니라 ‘유아교육법, 초ㆍ중등교육법, 고등교육법 또는 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 학교’를 정보공개의무를 지니는 ‘공공기관’으로 정하여 학교교육과 관련하여 직무상 작성ㆍ취득한 정보를 공개할 의무를 부여하고 있고(제2조 제3호, 시행령 제2조 제1호), 정보공개법에 대한 특례를 규정한 교육기관정보공개법은 매년 1회 이상 학교규칙 등 학교운영에 관한 규정, 학생의 선발방법 및 일정에 관한 사항 등 일정한 정보를 공시하고, 이를 교육부장관에게 제출하도록 하고 있다(제5조, 제6조).
2) 행정심판제도는 행정기관이 가진 전문성을 활용하고 신속하게 문제를 해결하여 분쟁해결의 효과성과 효율성을 높이려는 취지에서 마련된 것으로(헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122 참조), 비용이 거의 들지 않는 쟁송수단이며, 의무이행소송이 인정되지 않는 것과 달리 의무이행심판청구가 가능하여 정보공개청구 등의 사건에서 널리 활용되고 있다. 나아가 인용재결이 이루어지면 피청구인이 불복할 수 없어 재결의 효력이 즉각적으로 발생함과 동시에 사건이 신속하게 종결될 수 있어 국민의 권리구제에 효과적이다.
3) 국립대학법인과 정보공개청구인은 정보공개 여부에 있어 서로 대등한 지위에 있다고 볼 수 없고, 정보공개청구권은 국민 개개인이 국립대학법인을 상대로 교육 관련 권리행사의 바탕이 되는 정보를 취득할 수 있는 가장 현실적이고도 직접적인 수단이다. 그런데 국립대학법인의 교육관련 정보에 대한 국민의 알 권리가 적시에 보장되지 않는다면, 이를 둘러싸고 발생하는 분쟁에서 국민은 적정한 권리구제를 받지 못할 가능성이 높다. 이와 같은 사정에 국립대학법인이 갖는 사회적 책무를 고려하면, 입법자는 정보공개와 관련한 공공기관의 결정을 다투는 행정심판에서 이루어진 인용재결이 행정심판의 피청구인인 국립대학법인을 기속한다고 규정하는 것이 가능하다.
국립대학법인이 정보공개법 제19조 제1항에 따라 행정심판의 피청구인에 해당함에도 불구하고 심판대상조항에 따른 인용재결의 기속력을 부정하여 이에 관한 불복수단을 별도로 인정한다면, 정보공개청구인의 신속한 권리구제를 어렵게 하고 정보공개법에서 직접 규정하고 있는 행정심판 절차를 사실상 형해화하거나 무
익한 것으로 만들어 정보공개법의 입법취지에 어긋나는 결과를 초래할 우려가 있다.
4) 그렇다면 심판대상조항이 국립대학법인을 국가 및 지방자치단체인 공공기관과 마찬가지로 정보비공개결정에 관한 행정심판의 인용재결에 기속되도록 정한 것은 국립대학법인의 사회적 책무, 교육영역에 있어 정보공개청구권이 갖는 중요성, 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지 등을 종합적으로 고려한 것으로서 합리적인 이유가 있으므로, 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
6. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
우리는 심판대상조항이 국립대학법인인 서울대학교의 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다고 생각하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 제한되는 기본권
(1) 헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 규정하여 교육의 자주성ㆍ대학의 자율성을 보장하고 있다. 이는 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야(陶冶)라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것이다. 교육의 자주성이나 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하고 있는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 이는 대학에게 부여된 헌법상의 기본권이다. 여기서 대학의 자율은 대학시설의 관리ㆍ운영만이 아니라 학사관리 등 전반적인 것이라야 하므로 연구와 교육의 내용, 그 방법과 그 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발, 학생의 전형도 자율의 범위에 속해야 하고 입학시험제도도 자주적으로 마련될 수 있어야 한다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등 참조). 서울대학교는 공법인적 성격을 지니고 있기는 하나 연구, 교수, 시험, 학사관리 등에 있어서는 대학의 지위에서 헌법상 자율권을 보장받게 되는바, 서울대학교가 이러한 자율권을 행사하는 경우에 있어서는 기본권의 주체가 될 수 있다고 할 것이다(헌재 2015. 7. 30. 2014헌가7 참조).
(2) 심판대상조항은 국립대학법인이 정보공개법상 공공기관의 지위에서 한 정보비공개결정에 관하여 그 취소 등을 구하는 행정심판의 피청구인이 된 경우 그에 관한 인용재결에 기속되도록 규정하여 법원의 판단을 받을 기회를 차단하고 있다.
앞서 본 바와 같이, 서울대학교에게 연구, 교수, 시험, 학사관리 등을 자율적으로 행할 기본권이 부여된 이상, 이러한 대학 고유의 업무를 수행하는 과정에서 작성, 취득한 정보의 내용과 영향 등을 고려하여 그 처리, 이용, 제공 여부 등을 관리하는 것은 대학의 자율권과 밀접불가분한 관계에 있다고 할 것이다. 따라서 공개청구된 특정 정보를 공개할 경우 연구, 시험업무 등에 현저한 지장이 발생할 수 있다는 대학의 자율적 판단에 반하여 행정심판 인용재결에 의해 강제로 정보공개가 이루어질 경우 그 자율권에 제한이 발생하게 된다.
만약, 정보공개의 대상이 연구, 교수, 시험, 학사관리 등 대학 고유의 업무에 관한 것이 아니라 위탁받은 행정업무에 관한 정보 등에 국한된다면 그 공개 여부의 결정이 대학 자율권의 문제가 아니라고 볼 여지도 있을 것이나, 정보공개법은 그러한 한계를 두고 있지 않다. 즉, 정보공개법은 국립대학법인 등을 비롯한 공공기관에 대하여 정보공개청구가 있는 경우 공공기관은 원칙적으로 보유ㆍ관리하고 있는 정보를 공개할 의무가 있고, 다만 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개할 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 비공개할 수 있도록 정하고 있을 뿐이다(제9조 제1항 제5호). 이는 공개할 경우 시험이나 연구업무에 지장을 초래할 수 있는 정보도 정보공개‘청구’대상에서 제외되지 않음을 전제로 한 규정으로 이해된다.
이처럼 서울대학교가 해당 정보의 공개 여부를 결정하는 것은, 대학의 자율권 행사의 일환이라 할 것인바, 심판대상조항이 이러한 업무수행에 관하여 이루어진 행정심판 인용재결에 대하여 국립대학법인이 법원에 제소하여 다툴 수 없도록 정한 것은 서울대학교의 재판청구권을 제한하는 것이므로 그 침해 여부가 이 사건의 쟁점이 된다.
나. 재판청구권 침해 여부
(1) 심사기준
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 …… 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하여 ‘법률에 의한 재판, 즉 절차법이 정한 절차에 따라 실체법이 정한 내용대로 재판을 받을 권리’를 보장하고 있다. 그런데 이러한 재판청구권의 실현은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 재판청구권의 구체적 형성은 불가피하며, 따라서 입법자는 소송요건과 관련하여 소송의 주체ㆍ방식ㆍ절차ㆍ시기ㆍ비용 등에 관하여 규율할 수 있다.
그러나 헌법 제27조 제1항은 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기지는 않는다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있기 때문이다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로, 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
(2) 판단
(가) 앞서 살핀 바와 같이 대학의 자율권과 관련하여 서울대학교는 공권력에 대항하는 기본권 주체로서의 지위를 가지는바, 그럼에도 불구하고 이를 제한하거나 침해하는 공권력 행사에 대해 다툴 수 있는 길이 봉쇄된다면, 기본권 주체로서 서울대학교가 누리는 대학의 자율권은 형해화 될 것이다. 그러므로 국가, 지방자치단체 등 통상적인 행정주체의 경우와는 달리, 서울대학교에 대하여는 대학 자율권에 속한 정보의 비공개결정에 있어 이를 취소하거나 그 공개를 명함으로써 자신의 기본권(자율권)을 제한하는 행정심판 인용재결에 대하여 법원의 판단을 받을 수 있는 기회가 보장되어야 한다. 그리고 위와 같은 기회를 보장하기 위해 서울대학교가 자신의 정보비공개결정에 대한 행정심판 인용재결의 기속력에서 벗어날 수 있는 권리구제절차가 마련될 것이 필연적으로 요청된다. 다만, 입법자가 공공복리 등 필요한 범위에서 이러한 행정심판 인용재결에 대한 국립대학법인의 재판청구권을 일부 제한할 수도 있겠으나, 그러한 경우에도 권리구제를 위한 법원에의 접근을 완전히 배제하는 것은 이를 정당화할 특별한 사정이 없는 한 허용되지 아니한다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
(나) 그럼에도 심판대상조항은 국립대학법인이 자신의 정보비공개결정에 관하여 이루어진 행정심판 인용재결에 대하여 소송으로 다툴 수 있는 기회를 완전히 차단하고 있다. 이는 국립대학법인의 쟁송을 허용할 경우, 공공기관의 정보비공개결정 등에 대한 구제방법 중 하나로 행정심판을 규정한 취지를 몰각시킴으로써, 교육영역에 있어서 국민의 정보공개에 관한 신속한 권리구제가 지연되고 그 결과 공교육에 관한 국민의 알 권리가 제대로 보장되지 못할 수 있다는 우려에서 비롯된 것으로 보인다.
그러나 국립대학법인인 서울대학교는 대학 자율권의 주체로서 교육과 연구활동 등을 위해 그 자율성과 독립성이 충분히 보장되어야 할 필요가 있다(서울대법 제1조 등 참조). 그리고 국립대학법인이 자율권 행사의 일환으로 한 정보비공개결정은 행정청이 아닌 독립된 대학의 지위에서 이루어진 것이므로 이에 대한 행정심판의 통제가 행정청 내부의 의사결정이나 자기통제의 일환이라 볼 수는 없는바, 이는 행정심판의 통상적인 피청구인과 명백히 구분되는 점이다. 설령, 정보공개청구인이 알 권리의 주체로서 공교육에 관한 정보공개청구권을 두텁게 보호받아야 할 지위에 있고 국립대학법인이 공교육에 관한 사회적 책무를 지닌다 하더라도, 이러한 요소는 교육관련 정보를 비공개할 것인지 또는 어느 범위까지 공개할 것인지 여부를 판단함에 있어 고려될 수 있는 사정이라 할 것이지, 이를 넘어 정보공개 여부에 관한 분쟁에 있어 대학의 자율권의 주체인 서울대학교가 자신의 기본권을 보장받기 위해 법원에 접근할 기회까지 완전히 봉쇄하는 것을 정당화하는 사유가 될 수는 없다.
교육에 관한 정보의 공개청구에 있어 국민의 신속한 권리구제의 중요성은 부인할 수 없으나 국민의 신속한 권리구제만을 우선할 경우 자칫 국립대학법인이 대학의 지위에서 누려야 할 자율권의 핵심적인 부분까지 형해화될 수 있다. 입법자는 매년 1회 이상 국립대학법인 등으로 하여금 학교교육에 관한 다양한 정보를 망라적으로 공시하도록 정하여 국민(학생, 학부모 등)의 교육에 관한 알 권리와 학교교육에의 참여에 필요한 주요 정보를 제공할 수 있는 제도를 마련하고 있다(교육기관정보공개법 제6조 참조). 이를 고려할 때, 교육관련 정보의 공개청구에 관한 신속한 권리구제의
필요성이 국립대학법인의 자율권 보장을 위해 핵심적으로 요구되는 재판청구권을 완전히 배제하는 규정을 두면서까지 달성해야 할 압도적인 공익이라 보기는 어렵다.
(다) 이상과 같이, 심판대상조항은 정보공개청구에 관한 권리구제절차를 형성함에 있어 정당한 사유 없이 대학의 자율권의 주체인 국립대학법인이, 정보공개 등을 명하는 행정심판 인용재결에 대하여 법원의 재판을 받을 기회를 차단하고 있으므로 서울대학교의 재판청구권을 침해한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선