헌 법 재 판 소

결 정


사건 2018헌마596 지방자치법 제73조 제1항 위헌확인

청구인 성○○

대리인 법무법인(유한) 세종

담당변호사 김광재

선고일 2023. 3. 23.

주문

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이 사건 심판청구를 기각한다.

이유

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1. 사건개요

청구인은 2018. 5. 15. 서울시의회에 ‘서울지하철 9호선 차량 배치 간격과 호수’에 대한 청원서를 제출하려고 하였으나, 구 지방자치법 제73조 제1항에 의한 지방의회의원의 소개를 받지 아니하였다는 이유로 접수를 하지 못하였다.

이에 청구인은 2018. 6. 10. 위 지방자치법 조항이 청구인의 청원권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 지방의회의원의 소개 없이 지방의회에 청원하고자 하는 자이므로 심판대상을 구 지방자치법 제73조 제1항 중 이와 관련된 부분으로 한정한다.

따라서 이 사건 심판대상은 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것) 제73조 제1항 중 ‘지방의회의원의 소개를 받아’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것)

제73조(청원서의 제출) ① 지방의회에 청원을 하려는 자는 지방의회의원의 소개를 받아 청원서를 제출하여야 한다.

3. 청구인의 주장

가. 이 사건 법률조항은 청원제출의 적법요건으로 지방의회의원(이하 ‘의원’이라 한다)의 ‘소개’를 받도록 하고 있는데, 이는 의원의 ‘허가’를 얻어야 함을 의미하므로, 청원의 내용에 관한 국가기관 등의 검열이나 사전심사절차에 해당한다. 그리고 이 사건 법률조항은 소개 여부를 의원 개인의 임의에 맡기고 있다. 또한 청원의 내용이나 성공가능성과 무관하게 국가 또는 지방자치단체에 호소할 수 있는 가능성이 주어져야 하며, 접수단계에서 민원의 내용을 실질적으로 검토하여 지방의회의 권한에 속하는 사항에 관한 것이면 이를 청원으로 처리를 하여야지 의원의 소개가 없다는 이유로 진정으로 처리하는 것은 청원권을 유명무실하게 만드는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 청원권의 본질적 내용을 침해한다.

나. 의원의 소개를 받지 못한 청원도 일단 수리한 후 예비심사를 통해 그 중 무책임한 청원을 가려내는 방식의 대안을 상정할 수 있는 점, 위 조항으로 달성하려는 공익은 행정편의적인 것에 불과한 반면 그로 인한 불이익은 국민의 청원권의 형해화라는 점 등을 고려하면 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 반하여 청원권을 침해한다.

4. 판단

가. 선례의 요지

헌법재판소는 이 사건 법률조항과 실질적으로 동일하게, “지방의회에 청원을 하고자 하는 자는 지방의회의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하여야 한다.”라고 규정한 구 지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 전부개정되고, 2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정되기 전의 것) 제65조 제1항 중 ‘지방의회의원의 소개를 얻어’ 부분(이하 ‘구 지방자치법 제65조 제1항’이라 한다)이 청원권의 과도한 제한에 해당하지 않는다고 판단하였다(헌재 1999. 11. 25. 97헌마54). 선례의 요지는 다음과 같다.

『청원권의 구체적 내용은 입법활동에 의하여 형성되며 입법형성에는 폭넓은 재량권이 있으므로, 입법자는 지방의회에 제출되는 청원서에 대하여 청원의 내용과 절차는 물론 청원의 심사·처리를 공정하고 효율적으로 행할 수 있게 하는 합리적인 수단을 선택할 수 있다.

구 지방자치법 제65조 제1항이 지방의회에 청원을 할 때에 의원의 소개를 필요적 요건으로 한 것은 청원의 남발을 규제하는 방법으로 의원 중 1인이 미리 청원의 내용을 확인하고 이를 소개하게 함으로써 심사의 효율성을 제고하려는 데에 그 목적이 있다. 지방의회의원 모두가 청원의 소개의원이 되기를 거절하였다면 그 청원내용에 찬성하는 의원이 없는 것이므로 이를 지방의회에서 심사할 실익이 없으며, 지방의회의원이 소개를 주저하는 청원은 진정의 형식을 빌려 어느 정도 청원을 한 것과 같은 목적을 달성할 수도 있다.

결론적으로, 구 지방자치법 제65조 제1항은 청원의 효율적인 심사·처리를 제고하기 위한 것이고, 청원의 소개의원은 1인으로 족한 점 등을 감안할 때 그 제한은 헌법 제37조 제2항이 규정한 공공복리를 위한 필요·최소한의 것으로 기본권 제한의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.』

나. 선례변경의 필요성 여부

(1) 구 지방자치법 제65조 제1항과 이 사건 법률조항의 실질적인 내용은 동일하다.

(2) 이에 더해, 헌법재판소는 이 사건 법률조항과 유사하게, 국회에 청원을 하려고 하는 자가 청원서를 제출하기 위해 의원의 소개를 얻을 것을 규정한 구 국회법 조항이 청원권 및 평등권을 침해하지 아니한다고 판단한 바 있다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌마604; 헌재 2012. 11. 29. 2012헌마330).

(3) 한편, 위와 같은 국회법 조항이 이후 개정됨에 따라 국회의원의 소개를 받는 방법 외에, 일정한 기간 동안 일정한 수 이상의 국민의 동의를 받는 방식으로 국회에 청원을 하는 방법이 추가적으로 허용되었다. 그런데 이는 기존에 국회의원의 소개를 받는 방법으로만 청원을 할 수 있었던 것의 위헌성을 해소하기 위한 것이라기보다 국회 청원제도에 대한 접근성의 향상과 청원을 통한 효과적이고 활발한 의견 표출의 증대를 도모하기 위한 것으로 이해된다. 아울러 전 국민을 대상으로 하는 국회에의 청원과 달리, 지방의회에의 청원은 지방자치단체의 주민만을 대상으로 한다는 점에서도, 국민의 동의를 받는 방식의 청원제도를 지방의회 청원에 도입하지 아니하였다고 하여 그것이 곧바로 과도한 청원권 제한에 해당한다고 보기도 어렵다.

(4) 그렇다면 구 지방자치법 제65조 제1항에 대한 위 선례의 판단은 타당하고, 달리 위 판단을 변경해야 할 만한 사정변경도 없다.

따라서 이 사건 법률조항이 청구인의 청원권을 침해하고 있다고 보기 어렵다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장

재판관

유남석

재판관

이선애

재판관

이석태

재판관

이은애

재판관

이종석

재판관

이영진

재판관

김기영

재판관

문형배

재판관

이미선