최신판례
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2023.3
1. 이 사건 시행령조항은 ‘사학연금법을 적용받는 사람이 기간제교원으로 채용되는 경우’ 그 봉급을 ‘연금 또는 명예퇴직수당을 지급받은 사실 등을 고려하여 교육부장관이 정하는 금액’으로 한다고 규정함으로써 봉급의 구체적 금액에 관하여 교육부장관에게 하위규범을 제정ㆍ시행할 권한을 부여하고 있을 뿐, 기간제교원으로 임용된 청구인들에 대하여 자유 제한, 의무 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이라는 법적 효과를 발생시키는 내용을 직접 규정하고 있지 않다.
따라서 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성이 인정되지 않아 부적법하다.
2. 사학연금법, 공무원연금법은 생계 및 부양 필요성을 고려하고 한정된 연금재정을 건전하게 운영하기 위하여 퇴직연금 수급자가 일정 금액 이상의 근로소득을 얻을 경우 연금액의 지급을 정지하도록 규정하고 있다.
연금수급자가 세금으로 보수와 연금이라는 이중의 수혜를 받게 되는 경우 연금과 보수 중 적은 부분을 지급하지 아니하거나 다른 항목에서 공제하는 방법을 고려할 수 있다. 이 사건 예규조항이 퇴직연금일시금을 지급받은 자들이 기간제교원으로 채용되는 경우 호봉의 상한을 두는 것 역시 연금과 보수라는 이중수혜를 받는 것을 방지하기 위한 것이며, 이 사건 예규조항이 퇴직연금일시금을 지급받은 기간제교원의 호봉 상한으로 정하고 있는 14호봉은 퇴직연금의 지급이 정지되지 않는 수준으로 정해진 금액이다.
퇴직연금일시금은 지급되는 방식이 연금이 아니라 일시금이라는 것일 뿐 퇴직연금에 갈음하여 지급되는 것이므로 퇴직연금일시금을 수령한 자의 이중수혜를 방지하여야 할 필요성은 퇴직연금을 수령한 자와 동일하다. 반면 퇴직연금수급개시연령에 도달하지 않은 자, 퇴직일시금을 수령한 자는 연금과 보수의 이중수혜를 받는 자가 아니어서 이중수혜 상태를 해소하기 위해 호봉 상한을 제한할 필요가 없다.
따라서 이 사건 예규조항이 퇴직연금일시금을 수령한 자를 합리적 이유 없이 퇴직연금수급개시연령에 도달하지 않은 자, 퇴직일시금을 수령한 자와 차별한다고 볼 수 없으므로 이 사건 예규조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.
3. 교육공무원법, 공무원보수규정 등 관련 법령의 규정들에 의하면 청구인들은 기간제교원 채용계약을 체결할 때마다 그 계약기간에 지급받을 호봉을 매번 새로 획정받는 것에 불과하므로, 청구인들이 주장하는 특정한 보수수준에 관한 내용이 법령에 의하여 이미 구체적으로 형성되었다고 볼 수 없으므로, 이 사건 예규조항에 의하여 청구인들의 재산권이 제한된다고 볼 수 없다.
2023.3
？재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 합헌의견？학교는 국민의 ‘교육을 받을 권리’를 보장하는 핵심적인 역할과 기능을 담당하는 등 그 수행하는 업무가 뚜렷한 공공성을 갖고 있는바, 학교가 보유ㆍ관리하는 정보는 국가기관이나 지방자치단체 등이 보유ㆍ관리하는 정보와 마찬가지로 국민의 알 권리의 대상이 되는 공적 정보에 해당한다. 따라서 국립대학법인 서울대학교(이하 ‘서울대학교’라고 한다)가 정보공개의무를 부담하는 경우에 있어서는 국민의 알 권리를 보호해야 할 의무를 부담하는 기본권 수범자의 지위에 있다고 할 것이다. 그렇다면, 서울대학교가 기본권의 수범자로 기능하면서 행정심판의 피청구인이 된 경우에 적용되는 심판대상조항의 위헌성을 다투는 이 사건에서 서울대학교는 기본권의 주체가 된다고 할 수 없으므로 재판청구권 침해 주장은 이유 없다.？헌법 제107조 제3항은, 행정심판의 심리절차에서 대심구조적 사법절차가 준용되어야 한다는 취지일 뿐, 심급제에 따른 불복할 권리까지 준용되어야 한다는 의미는 아니다. 또한 기본권의 수범자 사이의 의견충돌에 대하여도 사법부가 최종적으로 판단할 권한을 가져야 한다거나 국민에 대한 공권력 행사자에게까지 사법부의 판단을 받을 권리를 보장해야 한다고 볼 수도 없다. 따라서 심판대상조항이 정보공개에 있어 기본권 수범자의 지위에 있는 서울대학교 등 국립대학법인으로 하여금 행정심판의 인용재결에 기속되도록 정한 것이 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 볼 수는 없다.？이 사건에서 서울대학교는 국민의 알 권리를 보장해야 할 기본권 수범자의 지위에 있다는 점에서 국가나 지방자치단체 등 다른 공공기관과 본질적으로 다른 집단이라고 보기 어려우므로, 평등원칙 위반 주장은 이유 없다. ？이상과 같은 이유로 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니한다.？재판관 이선애, 재판관 이영진의 합헌의견？국립대학법인이 정보공개법 제9조 제1항에서 정한 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 한 정보비공개결정은, 대학의 자율권 행사의 일환으로 볼 수 있으므로, 청구인은 이에 관한 분쟁에 있어 재판청구권의 주체가 될 수 있다.？국립대학법인에게 요구되는 사회적 책무와 교육이 갖는 공공성과 중요성을 고려할 때, 관련 정보의 공개는 국민의 알 권리 보장, 교육기관의 투명성 등에 중요한 의미를 지닌다. 행정심판은 비용이 거의 들지 않고 의무이행심판청구가 가능하여 정보공개청구 등에 널리 활용되며, 국민의 신속한 권리구제에 효과적이다. 국립대학법인과 정보공개청구인은 정보공개 여부에 있어 서로 대등한 지위에 있다고 볼 수 없고, 정보공개청구권은 국민 개개인이 국립대학법인을 상대로 교육 관련 권리행사의 바탕이 되는 정보를 취득할 수 있는 가장 현실적이고도 직접적인 수단이다. 심판대상조항에서 국립대학법인에게 불복수단을 별도로 인정한다면, 정보공개청구인의 신속한 권리구제를 어렵게 하고 정보공개법에서 직접 규정하고 있는 행정심판 절차를 사실상 형해화하거나 무익한 것으로 만들어 정보공개법의 입법취지에 어긋나는 결과를 초래할 우려가 있다.？그렇다면, 심판대상조항에서 국립대학법인을 국가 및 지방자치단체인 공공기관과 마찬가지로 정보비공개결정에 관한 행정심판 인용재결에 기속되도록 정한 것은 국립대학법인의 사회적 책무, 교육영역에 있어 정보공개청구권이 갖는 중요성, 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지 등을 종합적으로 고려한 것으로서 합리적인 이유가 있다. 따라서 심판대상조항은 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반되지 아니한다.？재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견？대학에게 연구, 교수, 시험, 학사관리 등을 자율적으로 행할 기본권이 부여된 이상, 이러한 업무를 수행하는 과정에서 작성, 취득한 정보의 처리, 이용, 제공 여부 등을 관리하는 것은 대학의 자율권과 밀접불가분한 관계에 있다. 그리고 기본권을 제한하거나 침해하는 공권력 행사에 대해 다툴 수 있는 길이 봉쇄된다면, 기본권 주체로서 서울대학교가 누리는 대학의 자율권은 형해화 될 것이다. 따라서 국가, 지방자치단체 등 통상적인 행정주체의 경우와는 달리, 서울대학교에 대하여는 자신의 기본권을 제한하는 행정심판 인용재결에 대하여 법원의 판단을 받을 수 있는 권리구제절차가 필연적으로 요청되며, 이를 위한 법원에의 접근을 완전히 배제하는 것은 이를 정당화할 특별한 사정이 없는 한 허용되지 아니한다.？살피건대, 정보공개청구인이 알 권리의 주체로서 공교육에 관한 정보공개청구권을 두텁게 보호받아야 할 지위에 있고 국립대학법인이 사회적 책무를 지닌다 하더라도, 이는 정보의 공개 여부나 그 범위를 정하는 과정에서 고려될 수 있는 사정이라 할 것인 점, 입법자는 매년 1회 이상 국립대학법인 등으로 하여금 학교교육에 관한 다양한 정보를 공시하도록 정하여 국민의 알 권리 등을 보장할 수 있는 제도를 마련하고 있는 점, 교육관련 정보의 공개청구에 관한 신속한 권리구제의 필요성이 국립대학법인의 자율권 보장을 위해 핵심적으로 요구되는 재판청구권을 완전히 배제하는 규정을 두면서까지 달성해야 할 압도적인 공익이라 보기는 어려운 점 등을 고려할 때, 정당한 사유 없이 대학의 자율권의 주체인 국립대학법인이 법원의 재판을 받을 기회를 차단하고 있는 심판대상조항은 그 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다.？
2023.3
1. 가. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 인용의견 헌법상 다수결원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다. 특히, 헌법 제49조 후문에서는 “가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.”라고 규정하여 우리 헌법상 국회 내 회의의 의결정족수 충족에 있어 회의의 주재자가 다른 구성원과 동등한 지위의 표결권을 넘어서는 결정권을 갖지 못하도록 하고 있다. 이는 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립적 지위를 엄격하게 요구하는 것이다. 또한, 국회의 의사절차를 의안에 대한 실질적 토론 및 이에 기초한 표결을 보장하지 않는 방식으로 형성한다면, 헌법상 다수결의 원칙에 반하게 되어 국회의 자율권의 한계를 벗어난다고 할 것이다. 민형배 위원의 탈당 과정과 피청구인 법사위 위원장의 조정위원 선임과정 및 법사위 위원 구성 등의 사정을 살펴보면, 민형배 위원은 법사위에서 조정위원회가 구성될 경우 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임되어 더불어민주당(이하 ‘민주당’이라 한다) 소속 조정위원들과 함께 조정위원회의 의결정족수를 충족시킬 의도로 민주당과 협의하여 민주당을 탈당하였고, 같은 당 소속으로 민형배 위원과 함께 그 교섭단체 대표의원이 발의한 법률안에 찬성자로 참여하였던 피청구인 법사위 위원장은 이러한 사정을 알고도 검사의 수사권을 폐지 또는 축소하는 내용의 입법이 민주당의 당론에 따라 신속하게 추진될 수 있도록 하기 위해 민형배 위원을 조정위원으로 선임한 것임을 합리적으로 추단할 수 있다. 피청구인 법사위 위원장은 위와 같이 회의의 주재자로서의 중립적인 지위에서 벗어나 그 위원회 활동의 일부인 조정위원회에 관하여 미리 가결의 조건을 만들어 두었고, 조정위원회에서 축조심사 및 질의‧토론이 모두 생략되어 실질적인 조정심사 없이 의결된 조정안에 대하여, 법사위 전체회의에서도 심사보고나 실질적인 토론의 기회를 부여하지 않은 채 그 조정안의 내용 그대로 이 사건 개정법률안의 가결을 선포한 것이다. 이는 제1교섭단체 소속 조정위원 수와 그렇지 않은 조정위원 수를 동수로 구성하도록 한 국회법 제57조의2 제4항을 위반한 것이고, 제1교섭단체인 민주당 소속 조정위원 3명과 민형배 위원만으로 재적 조정위원 6명의 3분의 2인 4명이 충족되도록 함으로써 국회 내 다수세력의 일방적 입법 시도를 저지할 수 있도록 의결정족수를 규정한 국회법 제57조의2 제6항의 기능을 형해화한 것이며, 위원회의 안건심사절차에 관하여 규정한 국회법 제58조도 위반한 것이다. 그뿐만 아니라 피청구인 법사위 위원장은 이를 통해 회의 주재자의 중립적인 지위에서 벗어나 법사위 법안심사에서의 실질적인 토론의 기회를 형해화하였다는 점에서 헌법 제49조도 위반하였다. 따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다. 나. 재판관 이미선의 인용의견 민형배 위원의 탈당 경위 등을 종합하면, 민형배 위원은 개정법률안 원안들의 4월 임시국회 처리를 위하여 양향자 위원 대신 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 목적으로 민주당을 탈당하였고, 피청구인 법사위 위원장은 같은 민주당 소속으로 이러한 민형배 위원의 탈당 경위를 충분히 알 수 있었음에도 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하였음을 인정할 수 있다. 이는 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 3:3 동수가 아닌 사실상 의결정족수를 충족시킬 수 있는 4:2가 되도록 하여 실질적인 조정심사 없이도 조정안 가결이 이루어지도록 한 것이므로, 제1교섭단체 소속 조정위원의 수와 그렇지 않은 조정위원의 수를 동수로 구성하여 대화와 타협을 통해 조정안 의결이 이루어지도록 한 국회법 제57조의2 제4항 및 제6항과 조정위원회 심사 시 축조심사와 토론을 거치도록 한 국회법 제57조의2 제10항, 제57조 제8항 및 제58조 제1항을 위반한 것이다. 또한, 피청구인 법사위 위원장은 제4차 법사위 전체회의에서 이 사건 개정법률안에 대하여 어떠한 조치도 취하지 않은 채 토론 등의 절차를 모두 생략하고 표결을 진행하여 위원회의 심사절차를 정한 국회법 제58조 제1항도 위반하였다. 따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위로 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 봄이 타당하다. 2. 가. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 아래 피청구인 법사위 위원장의 권한침해확인청구 기각의견(1.에 대한 반대의견)에서 밝힌 바와 같이 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 나. 재판관 이미선의 기각의견 헌법재판소법 제61조와 제66조는 권한쟁의심판사건에서 권한침해확인에서 나아가 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것에 대하여는 헌법재판소에게 그의 재량에 따른 부가적인 심판 가능성을 부여하고 있을 뿐이다. 따라서 국가기관 상호간의 권한쟁의심판 결과 드러난 위헌‧위법 상태를 제거함에 있어 피청구인인 국가기관에 여러 가지 정치적 형성의 여지가 있는 경우, 헌법재판소로서는 피청구인의 정치적 형성권을 존중하여야 하므로 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고 권한 침해로 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 바람직하며, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소를 통하여 피청구인의 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다. 특히 국회의원이 국회에서의 입법관련 처분의 하자로 인하여 심의‧표결권을 침해받았음을 다투는 권한쟁의심판의 경우, 사법기관으로서 사법본질상의 한계에 구속되는 헌법재판소는 대의민주주의와 권력분립을 원칙으로 하는 헌법질서 아래에서 국민의 대표기관이자 정치적 헌법기관인 국회가 가지는 자율권과 정치적 형성권을 최대한 존중하여야 한다. 따라서 헌법재판소는 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고, 권한 침해로 인하여 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 합당하다. 다만, 그 처분에 의회주의의 이념에 입각한 국회의 기능을 형해화할 정도의 중대한 헌법 위반이 있고, 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 국회에 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 예외적으로 헌법질서의 회복을 위하여 헌법재판소가 취소‧무효확인 결정을 부가적으로 선언함으로써 직접 처분의 효력을 소멸시킬 수 있다고 할 것이다. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였으나, 이 사건 개정법률안에 대해서는 이 사건 조정위원회가 열리기에 앞서 이미 법사위 소위원회에서 청구인들이 출석한 가운데 위원들의 토론과 정부측 및 법원측 참석자의 의견 진술, 축조심사 등이 이루어지는 등 실질적인 심사가 이루어졌다. 또한 이 사건 개정법률안은 ‘국회의장 여야 합의문’을 토대로 민주당이 마련한 개정안에 기초한 것으로, ‘국회의장 여야 합의문’은 밀실에서 이루어진 것이 아니라 각 당의 의원총회를 거쳐 작성된 것이고, 법사1소위에서는 위 합의문을 토대로 각 당이 마련한 개정안에 대해 심사가 진행되었으며, 청구인들은 그 심사 과정에서 각 개정안에 대한 의견을 진술하는 등 실질적인 토론이 이루어졌다. 이상의 사정을 종합하면, 청구인들이 비록 이 사건 조정위원회의 의결 과정과 제4차 법사위 전체회의 표결 과정에서 심의‧표결권을 침해받기는 하였으나, 법사위 법안 심사과정에서 전혀 심의‧표결권을 행사할 수 없는 등 의회주의 이념에 입각한 국회의 기능이 형해화될 정도의 중대한 헌법 위반이 있었다고 보기 어렵다. 또한 국회법이 위원회 중심주의를 택하고 있으나, 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 본회의에 판단자료를 제공하는 데 있으므로, 헌법재판소가 위원회 단계에서 이루어진 의결의 하자만을 기준으로 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없다거나 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없다고 평가하는 것은 적절하지 아니하다. 따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 확인한 이상, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 국회의 정치적 형성권을 존중하여 기각하여야 한다. 3. 가. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견 피청구인 국회의장은 교섭단체 대표의원과 협의한 뒤 이 사건 검찰청법 개정법률안을 본회의에 상정하였으므로, 국회법 제93조의2를 위반하였다고 볼 수 없다. 또한 헌법과 국회법에서 임시회 회기, 특히 회기의 하한에 관한 규정을 두고 있지 않으므로, 회기를 본회의가 개회된 당일로 종료되도록 하거나 단 하루로 정하였다 하더라도 헌법과 국회법을 위반한 회기로 볼 수 없다. 따라서 피청구인 국회의장이 무제한토론이 신청된 본회의 당일로 회기가 종료되거나 당일 하루만 회기로 정하는 회기결정의 건을 가결선포하였다고 하더라도 무제한토론권한을 침해한 것이라고 보기 어렵다. 이 사건 수정안은 이미 법사위에서 논의되었던 사항이 포함된 것이므로, 그 원안과의 직접관련성이 인정되는 적법한 수정동의이다. 이처럼 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 헌법 및 국회법을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기 어렵다. 나. 재판관 이미선의 기각의견 위 3. 가.의 기각의견과 같으므로, 해당 부분을 원용하고 아래의 내용만 추가한다. 청구인들이 법사위 법안심사과정에서 법률안 심의ㆍ표결권을 침해받았으나 본회의에서 위원회 심사보고와 수정안 제안설명, 무제한토론 등 적법하게 의사절차가 진행되어 자유로운 토론의 기회를 보장받은 이상, 법사위에서의 절차상 하자만으로 본회의에서도 법률안 심의ㆍ표결권을 침해받았다고 보기 어렵다. 4. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견 및 재판관 이미선의 기각의견 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 피청구인 법사위 위원장의 권한침해확인청구 기각의견(1.에 대한 반대의견) 피청구인 법사위 위원장은 국회법 제58조 제4항에 규정된 소위원회 직회부 요건을 갖추어 박홍근 의원이 발의한 법안을 법사위 소위원회에 직회부하였다. 또한 피청구인 법사위 위원장은 조정위원 선임 당시 이미 민주당을 탈당하여 더 이상 교섭단체에 속하지 않은 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임한 것이므로, 국회법에서 이를 금지하거나 제한하는 규정을 두고 있지 않은 이상 국회법 제57조의2 제4항을 명백히 위반하였다고 볼 수 없다. 청구인들은 조정위원회에 출석하여 법률안 심의ㆍ표결에 참여할 기회를 보장받았고, 이 사건 개정법률안이 이미 소위원회 법안심사가 종결될 정도로 법안심사가 진행되었다는 점 등을 고려하면, 조정위원장이 당시 법사위 법안심사 과정과 회의장의 상황 등을 고려하여 질의ㆍ토론 등의 절차를 생략한 것이 실질적인 조정심사 없이 조정안을 가결선포한 것이라고 보기 어렵다. 청구인들은 법사위 전체회의에 참여하여 법률안 심의ㆍ표결에 참여할 기회를 보장받았고, 당시 피청구인 법사위 위원장은 정상적인 회의 진행을 시도하였으나 장내소란이 진정되지 않자, 그 동안의 법사위 법안심사 과정, 국회의장과 여야 교섭단체 대표의원의 합의, 당시 회의장의 상황 등을 종합적으로 고려하여 표결절차에 나아간 것이므로, 위원회 심사절차에 관한 국회법 제58조를 위반하였다고 볼 수 없다. 이처럼 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 헌법 및 국회법을 위반하지 않았으므로, 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기 어렵다. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 피청구인 법사위 위원장에 대한 무효확인청구 인용의견(2.에 대한 반대의견) 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 앞서 1. 가.의 권한침해 인용의견에서 살펴본 바와 같이, 민형배 위원은 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임되어 조정위원회의 의결정족수를 충족시킬 의도로 민주당과 협의하에 민주당을 탈당하였고, 피청구인 법사위 위원장은 이러한 사정을 알고도 민형배 위원을 조정위원으로 선임하고 조정안을 가결시킨 다음 그 내용 그대로 법사위 전체회의에서 이 사건 개정법률안을 가결선포하였다. 피청구인 법사위 위원장의 이와 같은 가결선포행위는, 앞서 판단한 바와 같이 국회법 제57조의2 제4항과 제58조를 위반하고 제57조의2 제6항의 기능을 형해화하였을 뿐만 아니라 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결의 원칙 및 국회 내 의결절차상 회의 주재자로서의 중립성을 규정한 헌법 제49조를 위반한 것이다. 또한 국회가 헌법상 다수결의 원칙을 구현하기 위하여 마련된 국회법상 의사절차에 관한 규정을 위반하여 입법을 하였다면, 이는 입법도 헌법과 법률에 따라 이루어져야 한다는 적법절차원칙에 위배될 뿐만 아니라 모든 국가권력은 헌법에 기속되어야 한다는 법치국가원리에도 부합한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 권한 침해 사유는 단순한 국회법 규정을 위반한 것을 넘어서 민주주의와 법치주의라는 헌법의 기본원리를 훼손한 것으로 헌법적으로 매우 중대하다. 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는, 국가의 형사사법기능과 그에 관련되는 국민의 기본권 보장에 관하여 규율하는 입법의 과정 중 중요한 단계로서 위원회가 제안하는 대안의 성립과 관련된 것으로, 만약 그러한 사유가 없었다면 이 사건 개정법률안이 제안되어 본회의에 부의 및 상정될 수 없었을 것임이 명백하다. 그리고 이 사건 개정법률안의 내용은 검사의 소추권과 수사권을 제한하는 것으로, 형사사법체계의 주요내용을 변화시키고 국민의 기본권에 광범위한 영향을 미치는 내용으로서 청구인들의 심의ㆍ표결권에 대한 실질적 보장이 중요하였다. 따라서 이 사건에서 침해된 청구인들의 권한과 그 원인이 된 피청구인 법사위 위원장의 처분은, 헌법적 권한질서 내에서 중요한 의미를 가진다. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위를 무효로 선언한다면, 법사위에서의 의사절차는 표결 전으로 회귀하여 침해된 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 회복시킬 수 있게 된다. 또한 이 사건과 같이 다수당이 당론에 기반하여 특정한 입법목적을 가진 법률의 제정 또는 개정을 일방적으로 추진하고자 하는 정치상황은 언제든 발생할 수 있는데, 입법과정의 각 단계에서 요구되는 의결정족수 충족에 관한 중대한 헌법 위반의 경우에도 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해만 확인하고 그 효력에 대해 침묵한다면, 이 사건과 유사한 위헌적 행위가 앞으로도 반복될 수 있으므로, 이를 무효를 선언하여 방지할 필요가 있다. 따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대하여 무효를 확인함으로써 손상된 헌법적 권한질서를 회복할 이익이 인정된다. 재판관 이선애의 피청구인 법사위 위원장에 대한 무효확인청구 인용의견(2.에 대한 반대의견) 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서 심판대상 행위에 대한 취소ㆍ무효확인의 형성적 결정은 자제하여야 함이 원칙이지만, 예외적으로 국회의 입법관련 행위라 하더라도 수평적ㆍ수직적 권력 상호간의 견제와 균형을 근본적으로 훼손하여 헌법재판소가 사법적 자제를 유지해서는 헌법적 가치질서 및 헌법의 규범적 효력을 보호할 수 없는 경우에는, 손상된 헌법상 권한질서의 회복을 위하여 부득이 심판대상 행위의 취소 또는 무효확인으로 그 효력을 소멸시키는 결정을 할 수밖에 없다. 국가기관 상호간의 권한쟁의에 있어서도 예외적으로 청구인의 권한을 침해한 피청구인의 처분이 헌법에 위반되어 그 하자가 중대하고, 피청구인에 대하여 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 취소ㆍ무효확인결정을 부가적으로 선언함으로써 피청구인의 처분의 효력을 형성적으로 소멸시킬 수 있고, 피청구인의 처분이 국회의 입법관련 행위라고 하더라도 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 부인하는 중대한 권한침해 사유가 있다면 그 취소 또는 무효확인을 결정할 여지가 있다. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는, 법사위 조정위원회의 의결정족수 충족 및 의결된 조정안에 대한 법사위의 의결을 통한 대안 제안에 관하여, 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙 및 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립성을 규정한 헌법 제49조를 중대하게 위반한 것이다. 이것은 의회제도의 헌법적 가치를 본질적으로 훼손하는 중대한 사유라 할 것이고, 이러한 경우에는 가결선포행위의 효력을 번복하거나 부인하지 않고는 손상된 헌법적 권한질서를 회복하기 어렵다. 국회 위원회의 심사 절차에서 조정위원회의 조정안 의결에 존재하는 위헌 또는 위법 사유는 그 소속된 위원회 전체회의의 심사를 통해 교정할 수 있다. 그런데 피청구인 법사위 위원장은 스스로 조정위원회 구성 및 조정안 의결에 관하여 헌법 및 국회법을 위반한 후, 이를 교정할 수 있는 법사위 전체회의에서 조정안에 대한 심사보고 및 토론 절차를 모두 생략하고 바로 표결에 부쳐 이 사건 가결선포행위를 함으로써 위헌 사유를 오히려 가중시켰다. 이러한 사정하에서 침해된 청구인들의 법사위 위원으로서의 법률안 심의ㆍ표결권을 회복하기 위해서는, 법사위의 심사를 다시 진행함으로써 조정안 의결의 위헌성 및 위법성을 확인하여 그 효력을 번복하거나 부인하여야 할 것이나, 법사위에서 의결된 이 사건 개정법률안은 본회의에 부의 및 상정되어 그 수정안이 의결되고 법률로서 공포ㆍ시행되기에 이르렀으므로, 국회 내에서 자율적으로 법사위의 심사를 다시 진행하는 등의 방법으로 헌법적으로 중대한 권한침해 상태를 회복하는 것은 불가능하게 되었다. 국회 본회의는 위원회의 심사절차상 하자가 있다면 위원장의 보고를 받은 후 의결로 다시 안건을 같은 위원회 또는 다른 위원회에 재회부하는 방법으로 그 하자를 교정하도록 할 수 있다(국회법 제94조 참조). 그런데 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 중대한 위헌 및 위법 사유에 대해서는 본회의에서 이와 같은 교정이 시도되지 않았고, 오히려 본회의 의결의 과정에서 위헌 및 위법 사유가 추가되어 가중되었다. 그리고 본회의에서 피청구인 국회의장이 이 사건 개정법률안의 각 수정안의 가결을 선포한 행위의 효력도 부인되어야 하므로, 이미 공포ㆍ시행된 법률의 입법절차상 하자라는 점을 고려하여 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 효력을 일단 유지하여야 할 필요성도 없다. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 입법절차의 일부에 해당하는 행위로서, 그 효력이 법사위 소속 개별 위원에 따라 달라질 수는 없고, 의결정족수 충족에 관한 중대한 위헌 사유로 가결선포행위의 효력을 부인하면서 법사위 대안을 본회의에 부의ㆍ상정한 국회의장과 같이 입법과정에 관여하는 다른 국가기관과의 관계에서는 그 의결의 효력이 그대로 유지되도록 하기도 어렵다. 따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 효력을 부인하는 형성적 결정으로는, 그 행위의 성질상 무효확인결정만 할 수 있을 뿐, 헌법재판소법 제67조 제2항의 적용을 고려한 취소결정은 할 수 없다. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 피청구인 국회의장에 대한 권한침해확인청구 인용의견(3.에 대한 반대의견) 이 사건 본회의에서 의결되어 개정 법률의 내용으로 확정된 법률안은, 법사위에서 대안으로 제안된 이 사건 개정법률안을 원안으로 하는 각 수정안이다. 이러한 본회의의 이 사건 수정안 의결은 그 원안이 헌법을 중대하게 위반하여 제안된 것으로서 그 부의 및 상정 자체가 헌법 위반에 해당하므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 헌법에 위반된다. 그러나 본회의 의결
2023.3
1. 이 사건 개설금지조항에 대한 심판청구는 법률조항 자체의 위헌성을 다투는 것이 아니라 당해 사건 재판의 기초가 되는 사실관계의 인정이나 평가 또는 개별적ㆍ구체적 사건에서의 법률조항의 단순한 포섭ㆍ적용에 관한 문제를 다투는 경우에 불과하여 부적법하다. 2. 이 사건 지급보류조항은 사후적인 부당이득 환수절차의 한계를 보완하고, 건강보험의 재정 건전성이 악화될 위험을 방지하고자 마련된 조항으로서, 사무장병원일 가능성이 있는 요양기관이 일정 기간 동안 요양급여비용을 지급받지 못하는 불이익을 받더라도 이를 두고 유죄의 판결이 확정되기 전에 죄 있는 자에 준하여 취급하는 것이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 지급보류조항은 무죄추정의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 3. 지급보류처분은 잠정적 처분이고, 그 처분 이후 사무장병원에 해당하지 않는다는 사실이 밝혀져서 무죄판결의 확정 등 사정변경이 발생할 수 있다는 점 등을 고려하면, 지급보류처분의 ‘처분요건’뿐만 아니라 ‘지급보류처분의 취소’에 관하여도 명시적인 규율이 필요하고, 그 ‘취소사유’는 ‘처분요건’과 균형이 맞도록 규정되어야 한다. 또한 무죄판결이 확정되기 전이라도 하급심 법원에서 무죄판결이 선고되는 경우에는 그때부터 일정 부분에 대하여 요양급여비용을 지급하도록 할 필요가 있다. 나아가, 사정변경사유가 발생할 경우 지급보류처분이 취소될 수 있도록 한다면, 이와 함께 지급보류기간 동안 의료기관의 개설자가 수인해야 했던 재산권 제한상황에 대한 적절하고 상당한 보상으로서의 이자 내지 지연손해금의 비율에 대해서도 규율이 필요하다. 이러한 사항들은 이 사건 지급보류조항으로 인한 기본권 제한이 입법목적 달성에 필요한 최소한도에 그치기 위해 필요한 조치들이지만, 현재 이에 대한 어떠한 입법적 규율도 없다. 따라서 이 사건 지급보류조항은 과잉금지원칙에 반하여 요양기관 개설자의 재산권을 침해한다. 4. 이 사건 구법조항이 가지는 위헌적 요소들을 제거하고, 지급보류처분의 취소 사유나 지급보류처분에 의하여 발생한 요양기관 개설자의 재산권 제한 정도를 완화하기 위한 적절하고 상당한 보상으로서의 이자 내지 지연손해금 등 제도적 대안 등을 어떠한 내용으로 형성할 것인지에 관하여는 입법자에게 폭넓은 재량이 부여되어 있다. 이 사건 구법조항에 대해 계속 적용을 명하는 경우에는 위헌선언의 효력이 당해 사건에 미치지 못할 우려가 있으므로, 이 사건 구법조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되 그 적용을 중지한다. 이 사건 현행법조항에 대하여 단순위헌결정을 할 경우 요양급여비용의 지급을 보류함이 정당한 경우에도 그 처분의 근거가 사라져 건강보험 재정의 건전성 확보라는 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백이 발생할 수 있으므로, 이 사건 현행법조항에 대하여는 헌법불합치결정을 선고하되, 2024. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정 적용한다.
2023.3
1. 이 사건 조치는 비록 행정지도의 형식으로 이루어졌으나, 일정한 경우 주택담보대출을 금지하는 것을 내용으로 하므로 규제적 성격이 강하고, 부동산 가격 폭등을 억제할 정책적 필요성에 따라 추진되었으며, 그 준수 여부를 확인하기 위한 현장점검반 운영이 예정되어 있었다. 그러므로 이 사건 조치는 규제적ㆍ구속적 성격을 갖는 행정지도로서 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당된다. 2. 피청구인은 언제든 은행업감독규정 을 개정하여 이 사건 조치와 동일한 내용의 규제를 할 수 있는 권한이 있고, 은행업감독규정 에 근거한 주택담보대출의 규제에는 은행법 제34조와 은행법 시행령 제20조 제1항 등 법률적 근거가 있다. 또한 피청구인은 해당 권한을 행사하여 이 사건 조치를 통해 은행업감독규정 을 개정할 것임을 예고하고 개정될 때까지 당분간 개정될 내용을 준수해 줄 것을 요청한 것이고, 이 사건 조치에 불응하더라도 불이익한 조치가 이루어지지 않을 것임이 명시적으로 고지되었으므로 이 사건 조치로 인한 기본권 제한의 정도는 은행업감독규정의 기본권 제한 정도에는 미치지 않는다. 결국 행정지도로 이루어진 이 사건 조치는 금융위원회에 적법하게 부여된 규제권한을 벗어나지 않았으므로, 법률유보원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해하지 아니한다. 3. 이 사건 조치는 전반적인 주택시장 안정화를 도모함과 동시에 금융기관의 대출 건전성 관리 차원에서 부동산 부문으로의 과도한 자금흐름을 개선하기 위한 것으로 목적이 정당하다. 또한 초고가 주택에 대한 주택담보대출 금지는 수요 억제를 통해 주택 가격 상승 완화에 기여할 것이므로 수단도 적합하다. 이 사건 조치 당시 주택시장의 과열로 주택담보대출이 급격히 증가함에 따라, 장래 주택가격이 하락하거나 금리가 상승할 경우 금융안정성과 국가경제 전반에 미치는 부정적 파급효과가 클 수밖에 없었다. 이에 2018년 이후 계속되어 온 고가주택에 대한 주택담보대출 규제의 일환에서, 기존 규제에도 불구하고 주택가격이 급등하는 등 주택시장 안정화 및 금융시장의 건전성 관리라는 목표 달성이 어려워지자, 피청구인이 이 사건 조치를 통해 일시적으로 이를 한 단계 강화한 것에 불과하다. 또한 이 사건 조치는 투기지역ㆍ투기과열지구로 그 적용 ‘장소’를 한정하고, 시가 15억 원 초과 아파트로 ‘대상’을 한정하였으며, 초고가 아파트를 담보로 한 주택구입목적의 주택담보대출로 ‘목적’을 구체적으로 한정하였음을 고려할 때, 침해의 최소성과 법익의 균형성도 인정된다. 따라서 이 사건 조치는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해하지 아니한다. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석의 적법요건에 관한 별개의견 및 법률유보원칙 위반 여부에 관한 반대의견 1. 피청구인은 이 사건 조치가 ‘비권력적 사실행위’로서 헌법소원의 대상이 되지 않는다고 주장한다. 그러나 기록에 의하면 이 사건 조치는, 단순히 권고‧조언‧정보제공의 방법으로 일정한 행동을 자발적으로 유도함으로써 ‘비권력적’으로 행사되었다기보다는, 금융기관에 대해 각종 행정권한을 가진 피청구인이 우월적 지위에서, 종래의 LTV 등 금융규제의 일환으로, 그 행정권한의 대상인 은행으로 하여금 일방적으로 공권력에 순응케 하여, 그 발표 다음날부터 해당 주택담보대출 전면 금지라는 결과를 사실상 실현시킴으로써 ‘권력적’으로 행사되었음을 알 수 있다. 따라서 이 사건 조치는 ‘권력적 사실행위’로서 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당된다. 2. 피청구인은 은행법 제34조, 은행법 시행령 제20조, 은행업감독규정 제29조의2를 이 사건 조치의 법적 근거로 주장한다. 은행법 제34조, 은행법 시행령 제20조는 은행 경영의 건전성 확보를 위한 사항을 ‘금융위원회고시’에 위임함으로써, 금융위원회는 ‘금융위원회고시’라는 형식을 통해 그 권한을 행사하도록 명시하고 있다. 그러므로 이 사건 조치가 법률유보원칙을 준수하려면, 그 시행일인 2019. 12. 17. 당시 이 사건 조치에 따른 주택담보대출 금지가 ‘금융위원회고시’에 규정되어 있어야 한다. 그러나 2019. 12. 17. 당시 금융위원회고시인 ‘은행업감독규정 ’에는 ‘투기지역ㆍ투기과열지구 내 초고가 아파트에 대한 주택구입용 주택담보대출 금지’에 관한 내용은 물론, ‘초고가 아파트(시가 15억 원 초과)’에 대한 정의규정조차 존재하지 않았다. 오히려 이 사건 조치로부터 1년 후인 2020. 12. 3.에 이르러서야 관련 내용이 ‘은행업감독규정 ’에 신설되었음이 확인된다. 그렇다면 피청구인이 주장하는 법령은 권력적 사실행위인 이 사건 조치의 시행일(2019. 12. 17.) 당시 그 법적 근거가 될 수 없었음이 명백하므로, 결국 이 사건 조치는 법률유보원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해한다. 재판관 문형배의 과잉금지원칙 위반 여부에 관한 반대의견 3. 피청구인이 이 사건 조치의 법적 근거로 제시한 법령(은행법 제34조, 은행법 시행령 제20조, 은행업감독규정 제29조의2)에 의하면, 이 사건 조치는 ‘은행 경영의 건전성 관리’를 위한 수단으로 사용되어야 하는 것이 확인된다. 이에 피청구인은, 이 사건 조치는 은행법상 명시된 ‘은행 경영의 건전성’ 확보 과정에서 ‘주택시장 안정 및 거시건전성 관리’를 부수적으로 달성하는 것이 은행법상 금지되는 것은 아니라고 주장한다. 물론 근거법령상 본래의 목적을 달성하면서, 그 밖의 부수적 목적을 달성하는 것이 금지되는 것은 아니다. 그러나 문제는 이 사건 조치가 법령에서 요구되는 본래의 목적인 ‘개별 은행의 경영 건전성’에 기여하는지 불확실하다는 것이다. 이 사건 조치 이전까지 주택담보대출은 LTV 40%로 규제되고 있었는바, 이 사건 조치가 은행 경영의 건전성에 기여하기 위해서는 2019. 12. 17. 당시 해당 지역의 초고가 아파트의 시가가 조만간 40% 이하로 폭락할 것이 예상되었어야 한다. 이에 헌법재판소는 2022. 6. 16. 변론에서 피청구인에게, 이 사건 조치 당시 초고가 아파트의 시가가 조만간 40% 이하로 폭락할 것이라는 구체적이고 신뢰할만한 자료가 있었는지 문의하였고, 이후 2022. 7. 15. 석명명령에서도 재차 관련자료를 요구하였지만, 피청구인은 현재까지 이를 제출하지 않고 있다. 그렇다면 이 사건 조치는 법령에서 요구되는 본래의 목적인 ‘은행 경영의 건전성’ 유지 확보에 기여하는 적합한 수단이었다고 판단하기 어렵고, 그 본래의 목적에 기여하지 못하는 상황에서 부수적 목적만을 위해 사용될 수 있는 적합한 수단이라고 보기 어렵다. 나아가 이 사건 조치는 DTI 강화 또는 만기연장 제한 등 덜 제한적인 수단이 있었음에도 LTV 0%으로 해당 주택담보대출을 원천적으로 금지한 점, 투기적 대출수요뿐 아니라 실수요자의 경우에도 예외 없이 대출을 금지한 점, 서울 전 지역과 경기도 주요지역 등이 투기지역ㆍ투기과열지구에 포함되므로 그 적용 지역이 광범위한 점, 당시 서울의 아파트 가격을 기준으로 할 때 초고가 아파트의 적용 대상도 상당수에 달하는 점을 고려할 때, 침해의 최소성과 법익의 균형성도 인정하기 어렵다. 따라서 이 사건 조치는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해한다.
2023.3
1. 법무부장관은 헌법상 소관 사무에 관하여 부령을 발할 수 있고 정부조직법상 법무에 관한 사무를 관장하지만, 이 사건 법률개정행위는 이와 같은 법무부장관의 권한을 제한하지 아니한다. 물론 법무부장관은 일반적으로 검사를 지휘ㆍ감독하고 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘ㆍ감독할 권한이 있으나, 이 사건 법률개정행위가 이와 같은 법무부장관의 지휘ㆍ감독 권한을 제한하는 것은 아니다. 따라서 법무부장관은 이 사건 법률개정행위에 대해 권한쟁의심판을 청구할 적절한 관련성이 인정되지 아니하므로, 청구인적격이 인정되지 아니한다. 2. 국가기관의 ‘헌법상 권한’은 국회의 입법행위를 비롯한 다양한 국가기관의 행위로 침해될 수 있다. 그러나 국가기관의 ‘법률상 권한’은, 다른 국가기관의 행위로 침해될 수 있음은 별론으로 하고, 국회의 입법행위로는 침해될 수 없다. 국가기관의 ‘법률상 권한’은 국회의 입법행위에 의해 비로소 형성ㆍ부여된 권한일 뿐, 역으로 국회의 입법행위를 구속하는 기준이 될 수 없기 때문이다. 따라서 문제 된 침해의 원인이 ‘국회의 입법행위’인 경우에는 ‘법률상 권한’을 침해의 대상으로 삼는 심판청구는 권한침해가능성을 인정할 수 없다. 이 사건 법률개정행위는 검사의 수사권 및 소추권을 조정ㆍ배분하는 내용을 담고 있으므로, 해당 수사권 및 소추권이 검사의 ‘헌법상 권한’인지 아니면 ‘법률상 권한’인지 문제 된다. 수사 및 소추는 우리 헌법상 본질적으로 행정에 속하는 사무이므로, 특별한 사정이 없는 한 ‘대통령을 수반으로 하는 행정부’(헌법 제66조 제4항)에 부여된 ‘헌법상 권한’이다. 그러나 수사권 및 소추권이 행정부 중 어느 ‘특정 국가기관’에 전속적으로 부여된 것으로 해석할 헌법상 근거는 없다. 이에 헌법재판소는, 행정부 내에서 수사권 및 소추권의 구체적인 조정ㆍ배분은 헌법사항이 아닌 ‘입법사항’이므로, 헌법이 수사권 및 소추권을 행정부 내의 특정 국가기관에 독점적ㆍ배타적으로 부여한 것이 아님을 반복적으로 확인한 바 있다(94헌바2, 2007헌마1468, 2017헌바196, 2020헌마264등). 같은 맥락에서 입법자는 검사ㆍ수사처검사ㆍ경찰ㆍ해양경찰ㆍ군검사ㆍ군사경찰ㆍ특별검사와 같은 ‘대통령을 수반으로 하는 행정부’ 내의 국가기관들에, 수사권 및 소추권을 구체적으로 조정ㆍ배분하고 있다. 헌법 제12조 제3항, 제16조는 검사의 영장신청권을 규정한다. 이에 헌법재판소는, 헌법상 영장신청권 조항은 수사과정에서 남용될 수 있는 다른 수사기관의 강제수사를 ‘법률전문가인 검사’가 합리적으로 ‘통제’하기 위한 취지에서 도입된 것임을 확인한 바 있다(96헌바28등). 물론 헌법은 검사의 수사권에 대해 침묵하므로, 입법자로서는 영장신청권자인 검사에게 직접 수사권을 부여하는 방향으로 입법형성을 하여 영장신청의 신속성ㆍ효율성을 증진시킬 수 있다. 그러나 형사절차가 규문주의에서 탄핵주의로 이행되어 온 과정을 고려할 때, 수사기관이 자신의 수사대상에 대한 영장신청 여부를 스스로 결정하도록 하는 것은 객관성을 담보하기 어려운 구조라는 점도 부인하기 어렵다. 이에 영장신청의 신속성ㆍ효율성 측면이 아니라, 법률전문가이자 인권옹호기관인 검사로 하여금 제3자의 입장에서 수사기관의 강제수사 남용을 통제하는 취지에서 영장신청권이 헌법에 도입된 것으로 해석되므로, 헌법상 검사의 영장신청권 조항에서 ‘헌법상 검사의 수사권’까지 도출된다고 보기 어렵다. 결국 이 사건 법률개정행위는 검사의 ‘헌법상 권한’(영장신청권)을 제한하지 아니하고, 국회의 입법행위로 그 내용과 범위가 형성된 검사의 ‘법률상 권한’(수사권ㆍ소추권)이 법률개정행위로 침해될 가능성이 있다고 볼 수 없으므로, 권한침해가능성이 인정되지 아니한다. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 권한침해확인청구에 대한 반대의견 이 사건 법률개정행위의 내용은 검사의 수사권 및 소추권 행사의 범위를 제한할 뿐만 아니라, 일정한 범죄 영역에 관하여 수사를 개시한 검사가 공소를 제기하지 못하도록 함으로써 검사들 사이에 직무 영역을 분리하고, 수사를 개시할 수 있는 부의 직제 및 해당 부에 근무하고 있는 소속 검사와 공무원, 파견 내역 등의 현황을 검찰총장이 분기별로 국회에 보고하도록 하는 것으로, 검찰의 구체적인 조직 및 검사와 검찰청 직원의 보직에 관해서도 영향을 미쳐 수사권과 소추권의 일반적 행사기준과 검찰조직의 전반적인 운용에 대해서도 제한을 가하는 내용이다. 이는 법무부장관이 헌법상 행정각부의 장으로서 정부조직법에 의하여 검찰 및 검사에 관한 사무를 관장하면서 갖는, 검찰청법상 검사에 대한 일반적인 지휘ㆍ감독권, 검찰조직 전반의 운용 및 검사와 검찰청 직원의 보직에 관한 권한에 영향을 미치는 것이므로, 청구인 법무부장관의 청구인적격과 권한침해가능성이 인정된다. 검사는 국가기관 상호간의 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되며, 이 사건 법률개정행위의 내용은 검사의 수사권 및 소추권의 범위를 축소하고 검사의 직접 수사개시와 관련하여 국회가 통제를 가하는 것이므로, 청구인들 중 검사들의 청구인적격과 권한침해가능성도 인정된다. 이 사건 법률개정행위가 그 절차 또는 내용의 관점에서 헌법적 한계를 벗어나 실제로 청구인들의 권한을 침해하는지 여부는 본안 판단의 문제이고, 검사의 소추권과 수사권 및 법무부장관의 검사에 관한 관장 사무에 대한 권한을 대상으로 하는 입법행위의 한계는 본안을 판단하는 기준의 문제이다. 헌법 제49조의 다수결원칙 위반과 같이 입법절차상 법위반의 정도와 내용이 의회입법의 우위의 근본적인 근거를 훼손할 정도의 중대한 헌법 위반에 이르렀다면, 그러한 입법행위로 국회 밖의 행정부나 사법부에 소속된 국가기관의 권한을 제한하는 것을 정당화할 헌법상 근거가 없게 된다. 한편, 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에서 ‘피청구인의 처분’은 청구인의 ‘권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험’을 초래하는 ‘원인’이 되어야 한다. 이 사건 법률개정행위는 법제사법위원회 의결 절차에서는 안건조정제도에 관한 국회법 제57조의2 및 국회 위원회의 심사 및 표결에 관한 국회법 제58조를, 본회의 의결 절차에서는 무제한토론에 관한 국회법 제106조의2 및 본회의 수정동의절차에 관한 국회법 제95조 제5항을 위반하였고, 두 절차 모두에 있어서 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙 및 국회 내 의결 절차상 회의 주재자의 중립성을 엄격하게 요구한 헌법 제49조를 위반하였으므로, 그 헌법 위반 사유가 의회입법의 우위의 근본적 근거가 훼손될 정도로 중대하다. 이러한 입법절차상 하자는 의결정족수 충족 및 의결된 법률안의 주요 내용의 성립과 관련되어 그 하자가 없었다면 청구인들의 권한을 제한하는 내용의 입법이 이루어지지 못했을 것임이 명백하다. 따라서 이 사건 법률개정행위의 입법절차상 하자로 인한 청구인들의 권한침해가 인정된다. 형사상 소추와 관련된 여러 헌법조항들의 내용을 종합할 때, ‘소추기능’은 법률로써 폐지할 수 없는 ‘국가기능’이므로 ‘국가기관의 소추권’은 ‘헌법상 권한’이다. ‘소추기관’은 적법하게 수집된 객관적인 증거에 기초하여 공소제기 및 유지 여부를 결정하고, 법정에서 변론 및 입증활동을 하며, 이에 관한 법원의 재판에 대하여 불복하는 등의 기능을 수행하는 국가기관으로서, 형사사법절차에서 피의자 또는 피고인뿐만 아니라 피해자의 절차적 기본권 보장의무도 구체적으로 지는 ‘준사법기관’의 성격을 가져야 한다. 헌법상 이러한 기능을 하는 국가기관이 ‘검사’라는 점은 그 용어의 문언적 의미로 명백하다. ‘수사’는 범죄혐의의 유무를 명백히 하여 공소의 제기ㆍ유지 여부를 결정하기 위하여 범인을 발견ㆍ확보하고 증거를 수집ㆍ보전하는 활동으로서, 소추와 마찬가지로 국가의 기본적 책무인 형사사법의 일환으로서 법률로써 폐지될 수 없는 ‘국가기능’에 해당한다. 소추와 수사에 관한 헌법 규범들을 고려할 때, 국가의 수사기능은 소추기능을 목적으로 하는 수단으로서 소추기능에 실효적으로 기여하여야 하며, 그 목적의 달성에 필요한 상당한 방법으로만 수행되어야 한다. ‘헌법상 수사권’은 ‘국가의 수사기능’을 실현하는 권한으로서, 그 의미에 부합하는 법률상 수사기관의 여러 구체적인 권한들을 모두 포함한다. 헌법 제12조 제3항 및 제16조에 따라 검사가 영장을 신청하는 것도, 사법경찰관의 수사 중 신청에 따른 것이든, 검사가 직접 수사를 개시한 사건의 수사 또는 사법경찰관이 송치한 사건의 보완수사를 하면서 청구하는 것이든, 법관에게 영장발부를 신청하는 행위 그 자체로 ‘국가의 수사기능’을 실현하는 것이므로 ‘헌법상 수사권’의 행사에 해당한다. 검찰청법상 검사의 소추권과 수사권에 해당하는 구체적 권한들은 국가의 소추기능 및 수사기능을 실현하는 ‘헌법상 소추권 및 수사권’을 ‘헌법상 검사’에게 부여하는 입법을 구체적으로 형성한 것이다. 소추 및 수사기능은 형사사법절차의 핵심이면서도 사법부가 담당하는 심판기능과 분리된 행정영역에 속하여 ‘사법작용’과 ‘행정작용’의 성격을 겸유하는 ‘준사법작용’에 해당하고, 행정부 내에서 소추 및 수사기능에 속하는 권한들을 배분하는 입법을 할 때에도 준사법적 성격이 유지되도록 하여야 한다. 형사사법의 일부인 수사와 소추에 있어 ‘적극성’, ‘능동성’, ‘상하위계’를 특징으로 하는 행정작용의 성격이 ‘객관성’, ‘중립성’, ‘독립성’을 특징으로 하는 사법작용의 성격을 압도하게 되면, 피의자, 피고인 또는 피해자의 기본권이 침해될 위험이 있다. 따라서 검사의 소추권 또는 수사권을 제한하는 내용의 입법행위에는 기능적 권력분립의 관점에서 ‘준사법작용’인 소추 및 수사기능의 ‘객관성ㆍ중립성ㆍ독립성’을 훼손해서는 안 된다는 한계가 있다. 개정 검찰청법 제4조 제1항 제1호 가목은 검사가 수사를 개시할 수 있는 범죄의 범위를 변경하여 공직자범죄, 선거범죄, 방위사업범죄 및 대형참사 등에 관하여 검사가 직접 수사를 개시할 수 있는 범죄 영역을 축소하였다. 이 영역에서 검사의 소추권 또는 수사권의 본질적 내용이 침해되는지는, 검사의 직접 수사개시 범죄에서 배제된 결과 필연적으로 사법경찰관이 1차로 수사해야 하는 사건의 처리, 즉 송치사건에 대한 보완수사, 불송치결정에 대한 통제 등의 문제와 연관하여 판단해야 한다. 개정 검찰청법 제4조 제1항 제1호 가목의 규정상 검사가 직접 수사를 개시할 수 있는 영역에서는 검찰청법의 주요 개정 내용에 의하여 ‘검사의 직무상 독립성’이 훼손되는지 여부가, 검사가 직접 수사를 개시할 수 없게 되어 사법경찰관이 1차로 수사하게 된 영역에서는 형사소송법의 주요 개정 내용에 의하여 ‘검사의 직무상 객관성 및 중립성’이 훼손되는지 여부가 문제 된다. 개정 검찰청법 제4조 제2항은 검사는 원칙적으로 자신이 수사개시한 범죄에 대해서는 공소를 제기하지 못하며, 다만 사법경찰관이 송치한 범죄에 대하여는 그러하지 아니한 것으로 규정하였다. 이러한 입법은 검사가 직접 수사를 개시할 수 있는 부패범죄, 경제범죄 등 정치권력 또는 경제적ㆍ사회적 권력의 영향이 강하게 작용할 위험이 있는 범죄 영역에 대하여, 검찰사무의 지휘ㆍ감독에 관한 검찰청법 제7조와 결합하여 공소제기 검사가 수사개시 검사를 지휘할 수 있도록 제도화하고 검찰조직의 상하위계를 강화한 것이다. 이것은 준사법기관으로서의 검사의 직무상 독립성을 훼손하여 그 소추권 및 수사권의 본질적 내용을 침해한다. 개정 검찰청법 제24조 제4항은 검찰총장이 개정 검찰청법 제4조 제1항 제1호 가목의 ‘부패범죄, 경제범죄 등 대통령령으로 정하는 중요 범죄’에 대한 수사를 개시할 수 있는 부의 직제 및 해당 부에 근무하고 있는 소속 검사와 공무원, 파견 내역 등의 현황을 분기별로 국회에 보고하여야 하는 것으로 규정하였다. 이러한 입법은 부패범죄, 경제범죄 등 정치권력 또는 경제적ㆍ사회적 권력의 영향이 강하게 작용할 위험이 있는 범죄 영역에 대한 검사의 수사 및 기소 문제에 대하여, 국회 내의 정치세력이 검찰조직 내의 강화된 상하위계를 통하여 영향력을 행사할 수 있도록 하는 것이다. 이것은 국회의 국정통제권한의 한계를 넘어 검사의 직무에 정치적 압력이 작용하는 외관을 형성하고 실제로 작용할 위험을 초래하기도 하므로, 준사법기관으로서의 검사의 직무상 독립성을 훼손하여 그 소추권 및 수사권의 본질적 내용을 침해한다. 개정 형사소송법 제196조 제2항은, 사법경찰관이 송치한 사건 중 시정조치요구 불이행에 따른 송치 요구, 체포ㆍ구속장소 감찰 시 위법한 체포ㆍ구속의 의심에 기초한 송치 명령, 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청에 따라 송치된 사건에 대해서는, ‘해당 사건과 동일성을 해치지 아니하는 범위 내’에서만 검사가 직접 수사할 수 있도록 하였다. 이와 같은 송치사건의 세 가지 유형은, 모두 사법경찰관의 1차 수사에 위법의 의심이 있거나 수사미진의 가능성이 있는 경우들로서, 사법경찰관의 1차 수사가 적정하지 않은 방향으로 진행되어 이를 바로 잡을 필요가 있거나, 그 수사 방향에 고소인이나 피해자 등의 이의가 있는 경우들이므로, 수사의 실효성 확보가 사법경찰관이 기소의견으로 송치한 경우보다 더욱 절실하게 필요하다. 하지만, 이러한 경우 개정 형사소송법 제196조 제2항에 의하면, 검사가 수사할 때 공범이 확인되거나 추가 피해사실이 발견되는 등 송치된 범죄와 직접 관련성이 있는 범죄의 단서가 확인되더라도, 검사는 그 범죄를 인지하여 수사를 개시할 수 없으므로, 오히려 수사의 실효성이 저하된 절차에 의할 수밖에 없고, 그만큼 형사피의자의 신속하고 공정한 재판을 받을 권리 및 형사피해자의 재판절차진술권의 보장 수준도 저하된다. 이러한 입법은 검사가 수사권 및 소추권을 행사할 때 형사피의자나 형사피해자를 합리적 이유 없이 차별 취급하도록 함으로써, 검사로 하여금 그와 관련된 신속하고 공정한 재판을 받을 권리 또는 재판절차진술권 등 절차적 기본권 보장의 의무를 준수할 수 없도록 한다. 이것은 준사법기관으로서의 검사의 직무상 객관성과 중립성을 훼손하여 그 소추권 및 수사권의 본질적 내용을 침해하는 것이다. 개정 형사소송법 제245조의7 제1항은 사법경찰관으로부터 불송치의 취지와 이유를 통지받은 고소인, 피해자 등 이의신청을 할 수 있는 주체에서 ‘고발인을 제외’하였다. 사법경찰관의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권이 배제됨에 따라 사건이 그대로 종결되면, 검사가 공소제기 여부의 결정을 비롯한 소추권을 행사할 여지가 없게 되고, 검사가 재수사요청을 통하여 소추권을 회복하는 것은 매우 어려우며, 중요한 국가적ㆍ사회적 법익에 관한 범죄 영역에서 기관 고발의 대상이 되거나 사회적 약자인 피해자가 있는 고발 사건의 영역에서는 수사의 실효성을 확보할 필요가 큼에도 불구하고 그 실효성이 크게 저하된다. 이러한 입법은 사실상 준사법기관인 검사의 소추권을 배제하고, 공공의 안전과 질서의 유지를 위하여 물리력을 행사할 수 있고 상하위계가 강한 특성이 있는 경찰조직에 소추기능의 일부로서 준사법작용인 ‘공소제기 여부를 결정하는 권한’을 일부 이전하면서, 이에 대한 준사법기관의 통제는 극도로 제한하는 것이다. 또한, 검사가 직무를 수행하면서 사회적 약자인 형사피해자를 보호할 필요가 있는 영역에서 재판절차진술권을 제대로 보장할 수 없도록 하고, 고발 사건의 피해자와 그렇지 않은 사건의 피해자 사이에 불합리한 차별 취급을 할 수밖에 없도록 하며, 국가적ㆍ사회적 법익을 보호해야 하는 사건의 공정한 처리를 어렵게 한다. 이것은 소추 및 수사기능의 준사법적 성격에 반하는 입법형성이며, 준사법기관으로서의 검사의 직무상 객관성과 중립성을 훼손하여 그 소추권 및 수사권의 본질적 내용을 침해하는 것이다. 사법경찰관의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권 배제로 인하여, 고발인에게 보장된 검찰청법상 항고ㆍ재항고 및 공직선거법 등에 규정된 일정한 범위의 재정신청을 통한 시정의 기회가 제한되는데, 이것은 검사의 직접 수사개시 범죄의 범위를 축소한 개정 검찰청법 제4조 제1항 제1호 가목과 결합하여, 감사원이 고발하는 공직자범죄, 선거관리위원회가 고발하는 선거범죄 등에서 제도적 공백을 초래한다. 또한, 아동ㆍ청소년대상 성범죄 사건을 수사하는 검사의 친권상실선고 또는 후견인 변경 결정 청구와 같은, 수사과정에서의 피해자 보호에 관한 검사의 민사법상 권한을 행사하기 어렵게 될 수도 있다. 이러한 입법은 법체계의 정합성에 부합하지 않으므로, 법치국가원리에 따른 입법의 한계를 벗어난다. 개정 검찰청법 및 형사소송법의 각 부칙 조항들에 의하여, 개정 법률은 공포 후 4개월이 경과한 날인 2022. 9. 10. 시행되었고, 선거범죄에 관하여 검사가 직접 수사를 개시하지 못하도록 한 부분은 2023. 1. 1.부터 시행되었다. 그런데 사법경찰관의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권 배제를 규정한 개정 형사소송법 제245조의7 제1항과 같은 경우, 앞서 본 바와 같이 여러 관련 법령들의 내용과 체계상 모순이 매우 심하여 4개월 이내에 이를 종합적으로 검토하고 정비하기 어려울 뿐만 아니라, 피청구인이 그러한 시도를 하지도 않았다. 이러한 입법은 법체계의 정합성에 부합하지 않으므로, 법치국가원리에 따른 입법의 한계를 벗어난다. 검사의 직접 수사개시 범죄의 범위를 축소한 개정 검찰청법 제4조 제1항 제1호 가목은 개정 형사소송법 제196조 제2항 및 제245조의7 제1항에 관한 부분과 결합하여 청구인들 중 검사들의 소추권과 수사권의 본질적 내용을 침해한다. 이 사건 법률개정행위의 주요 조항들 이외의 나머지 조항들 부분도 주요 조항들에 관한 부분과 체계적 관련이 있다. 따라서 이 사건 법률개정행위의 내용은 청구인들 중 검사들의 소추권 및 수사권을 침해한다. 이 사건 법률개정행위는 행정각부의 장인 법무부장관이 관장하는 검찰 또는 검사에 관한 사무에 관하여 국가의 필수기능인 소추 및 수사의 본질을 훼손하는 내용을 규정하였으므로, 법무부장관의 관장 사무를 구체적으로 정하는 입법의 한계를 일탈하였고, 이와 관련하여 국회의 국정통제기능에 관한 입법의 한계도 일탈하여, 청구인 법무부장관의 검사에 관한 사무에 대한 권한을 침해한다. 재판관 이선애의 권한침해확인청구에 대한 반대의견에 관한 보충의견 현대적 헌법원리로서의 권력분립원칙은 소극적으로 이미 존재하는 국가권력을 분리하여 억제하고 통제하는 데에 그치는 것이 아니라, 적극적으로 개개의 국가권력을 구성하여 그 권한을 확정하고 한정하며 상호간의 협력을 규율하는 국가기관의 조직 원리이다. 권력분립원칙에 따라 국가권력을 구성할 때 입법ㆍ행정ㆍ사법으로 구별되는 기능은 상호 배타적인 성격을 갖는 것이 아니라, 국가가 수행해야만 하는 과제를 민주적이고 법치국가적으로 수행하는 방식의 기본적인 유형을 나타내는 것으로, 국가의 여러 과제를 적절하게 수행하기 위한 기능은 이를 맡는 기관의 구조와 결부되어 있다. 그러므로 어떤 기관에 대하여 그 구조와 기본기능에 상응하지 않는 기능을 배정하여 수행하도록 하는 것은 권력분립의 원칙상 원칙적으로 허용되지 않는다. 검사의 소추권과 수사권의 근거가 되는 헌법규범은 형사사법절차에 관련된 다수의 헌법조항들의 해석을 통하여 확인된다. 검사의 영장신청권은 헌법상 소추권과 수사권을 전제로 하므로, 법률에 의하여 검사의 소추권과 수사권이 제한될 경우 그 구체적인 내용에 따라서는 검사의 영장신청권이 제한될 가능성도 전혀 없지 않다. 일례로 이 사건 법률개정행위에 따라 사법경찰관의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권이 배제됨으로써 사건이 그대로 종결되어 검사의 소추권이 제한되는 영역에서 검사는 영장신청권을 행사할 수도 없게 된다. 이 사건 법률개정행위는 입법절차상 헌법 제49조를 위반한 하자가 있을 뿐만 아니라, 그 본회의 의결 절차는 법률안들 사이의 상호 연관성의 관점에서 중요한 내용에 대하여 실질적인 토론을 기반으로 한 표결을 할 수 없도록 의사절차가 형성되어, 헌법상 다수결원칙을 회기제에 제도적으로 구현한 헌법 제47조 제1항 및 제2항에도 위배된다. 이 사건 법률개정행위는 국가의 필수적인 기능인 소추 및 수사기능에 관하여 행정부 내 검사와 경찰 상호간뿐만 아니라, 소추ㆍ수사기관과 독립된 헌법기관인 감사원, 선거관리위원회, 법원 상호간의 협력과 통제, 그리고 국회의 행정부에 대한 국정통제기능과 관련하여 수평적ㆍ수직적 권력 상호간의 협력과 통제의 균형을 광범위하게 훼손하였으므로, 헌법상 기능적 권력분립원칙을 중대하게 위반하였다. 국가의 필수적 과제인 형사사법을 수행하는 소추기능과 수사기능은 헌법상 기능적 권력분립원칙에 따라 그 기능을 담당할 기관을 구성하고 관련 기관들 상호간의 협력과 통제의 관계를 유
2023.3
1. 헌법재판소는 구 의원소개조항의 목적이 무책임한 청원서의 제출을 예방하여 청원 심사의 실효성을 확보하려는 데에 있는 점, 입법자는 청원권의 구체적 입법형성에 있어 광범위한 재량권을 가지고 있는 점, 청원의 소개의원은 1인으로 족한 점 등을 감안할 때, 위 조항이 입법형성의 재량의 범위를 넘어 청원권을 침해하였다고 볼 수 없다고 판단한 바 있다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌마604; 헌재 2012. 11. 29. 2012헌마330). 구 의원소개조항이 이후 개정되면서 국회에 대한 청원방법으로 국민의 동의를 받는 방식이 추가되었다. 그러나 이 사건에서 문제되는, 의원소개를 받아 하는 청원방법에 근본적인 변화가 있었던 것은 아니며, 또한 구 의원소개조항의 실질적인 내용은 현 의원소개조항과 동일하므로, 위 선례의 판단은 구 의원소개조항 및 현 의원소개조항 모두에 대해서 그대로 타당하고, 이를 변경할 만한 사정변경이 없다. 따라서 의원소개조항이 청원권을 침해한다고 보기 어렵다. 2. 국민의 의견을 효과적으로 반영하여 청원제도의 목적을 높은 수준으로 달성하기 위해서는 국회가 국회의 한정된 자원과 심의역량 등을 고려하여 국민동의기간이나 인원 등 국민동의 요건을 탄력적으로 정할 필요가 있으므로, 그 구체적인 내용을 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다. 아울러 국회규칙에서는 국회가 처리할 수 있는 범위 내에서 국민의 의견을 취합하여 국민 다수가 동의하는 의제가 효과적으로 국회의 논의 대상이 될 수 있도록 적정한 수준으로 구체적인 국민동의 요건과 절차가 설정될 것임을 예측할 수 있다. 따라서 국민동의조항은 포괄위임금지원칙에 위반되어 청원권을 침해하지 않는다. 3. 국민동의법령조항들은 의원소개조항에 더하여 추가적으로 국민의 동의를 받는 방식으로 국회에 청원하는 방법을 허용하면서 그 구체적인 요건과 절차를 규정하고 있는 것으로, 청원권의 구체적인 입법형성에 해당한다. 국민동의법령조항들이 청원서의 일반인에 대한 공개를 위해 30일 이내에 100명 이상의 찬성을 받도록 한 것은 일종의 사전동의제도로서, 중복게시물을 방지하고 비방, 욕설, 혐오표현, 명예훼손 등 부적절한 청원을 줄이며 국민의 목소리를 효율적으로 담아내고자 함에 그 취지가 있다. 다음으로, 청원서가 일반인에게 공개되면 그로부터 30일 이내에 10만 명 이상의 동의를 받도록 한 것은 국회의 한정된 심의 역량과 자원의 효율적 배분을 고려함과 동시에, 일정 수준 이상의 인원에 해당하는 국민 다수가 관심을 갖고 동의하는 의제가 논의 대상이 되도록 하기 위한 것이다. 국회에 대한 청원은 법률안 등과 같이 의안에 준하여 위원회 심사를 거쳐 처리되고, 다른 행정부 등 국가기관과 달리 국회는 합의제 기관이라는 점에서 청원 심사의 실효성을 확보할 필요성 또한 크다. 이와 같은 점에서 국민동의법령조항들이 설정하고 있는 청원찬성ㆍ동의를 구하는 기간 및 그 인원수는 불합리하다고 보기 어렵다. 따라서 국민동의법령조항들은 입법재량을 일탈하여 청원권을 침해하였다고 볼 수 없다.
2023.3
1. 태어난 즉시 ‘출생등록될 권리’는 ‘출생 후 아동이 보호를 받을 수 있을 최대한 빠른 시점’에 아동의 출생과 관련된 기본적인 정보를 국가가 관리할 수 있도록 등록할 권리로서, 아동이 사람으로서 인격을 자유로이 발현하고, 부모와 가족 등의 보호하에 건강한 성장과 발달을 할 수 있도록 최소한의 보호장치를 마련하도록 요구할 수 있는 권리이다. 이는 헌법에 명시되지 아니한 독자적 기본권으로서, 자유로운 인격실현을 보장하는 자유권적 성격과 아동의 건강한 성장과 발달을 보장하는 사회적 기본권의 성격을 함께 지닌다. 2. 혼인 중인 여자와 남편이 아닌 남자 사이에서 출생한 자녀의 경우, 혼인 중인 여자와 그 남편이 출생신고의 의무자에 해당하나, 해당 자녀의 모가 남편과의 관계에서 발생하는 여러 사정을 고려하여 출생신고를 하지 아니하는 경우가 발생하고 있고, 그 남편이 해당 자녀의 출생의 경위를 알고도 출생신고를 하는 것은 사실상 기대하기 어렵다. 한편, 신고적격자인 검사 또는 지방자치단체의 장의 출생신고는 의무적인 것이 아니며, 이들이 혼인 외 출생자의 구체적 사정을 출생 즉시 파악할 수 있다고 보기도 어렵다. 이처럼 현행 출생신고제도는 혼인 중 여자와 남편 아닌 남자 사이에서 출생한 자녀인 청구인들과 같은 경우 출생신고가 실효적으로 이루어질 수 있도록 보장하지 못하고 있다. 신고기간 내에 모나 그 남편이 출생신고를 하지 않는 경우 생부가 생래적 혈연관계를 소명하여 인지의 효력이 없는 출생신고를 할 수 있도록 하거나, 출산을 담당한 의료기관 등이 의무적으로 모와 자녀에 관한 정보 등을 포함한 출생신고의 기재사항을 미리 수집하고, 그 정보를 출생신고를 담당하는 기관에 송부하여 출생신고가 이루어지도록 한다면, 민법상 신분관계와 모순되는 내용이 가족관계등록부에 기재되는 것을 방지하면서도 출생신고가 이루어질 수 있다. 따라서 심판대상조항들은 입법형성권의 한계를 넘어서서 실효적으로 출생등록될 권리를 보장하고 있다고 볼 수 없으므로, 혼인 중 여자와 남편 아닌 남자 사이에서 출생한 자녀에 해당하는 혼인 외 출생자인 청구인들의 태어난 즉시 ‘출생등록될 권리’를 침해한다. 3. 심판대상조항들이 혼인 중인 여자와 남편 아닌 남자 사이에서 출생한 자녀의 경우에 혼인 외 출생자의 신고의무를 모에게만 부과하고, 남편 아닌 남자인 생부에게 자신의 혼인 외 자녀에 대해서 출생신고를 할 수 있도록 규정하지 아니한 것은 모는 출산으로 인하여 그 출생자와 혈연관계가 형성되는 반면에, 생부는 그 출생자와의 혈연관계에 대한 확인이 필요할 수도 있고, 그 출생자의 출생사실을 모를 수도 있다는 점에 있으며, 이에 따라 가족관계등록법은 모를 중심으로 출생신고를 규정하고, 모가 혼인 중일 경우에 그 출생자는 모의 남편의 자녀로 추정하도록 한 민법의 체계에 따르도록 규정하고 있는 점에 비추어 합리적인 이유가 있다. 그렇다면, 심판대상조항들은 생부인 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다. 4. 심판대상조항들에 대하여 단순위헌결정을 하게 되면, 입법 공백이 발생하고, 나아가 입법자는 출생등록을 실효적으로 보장하면서도 법적 부자관계의 형성에 혼란이 생기지 않도록 방안을 마련할 일차적 책임과 재량이 있다. 따라서 심판대상조항들에 대하여 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고한다. 입법자는 늦어도 2025. 5. 31.까지는 개선입법을 이행하여야 한다. 재판관 이선애의 생부인 청구인들의 심판청구에 대한 반대의견 모가 제3자와 혼인관계에 있는 경우에도, 생부가 자신과 모 사이에서 출생한 생래적 혈연관계가 인정되는 자녀에 대해서 출생신고를 하는 것은 헌법상 가족생활의 자유로 보호되는 영역의 범위 안에 있으므로, 심판대상조항들은 생부의 가족생활의 자유를 제한한다. 그런데 신고기간 내에 모나 그 남편이 출생신고를 하지 않는 경우에 생부가 생래적 혈연관계를 소명하여 혼인 외 출생자에 대하여 인지의 효력이 없는 출생신고를 할 수 있도록 하더라도, 생부가 신고인으로서 출생신고를 할 뿐, 혼인 외 출생자의 ‘부’로 기재되지 않고, 생모만 ‘모’란에 기재되도록 하는 방안을 고안한다면, 민법상 친생추정조항에 모순되거나 법적 부자관계가 이중적으로 형성되어 발생할 수 있는 혼란을 방지할 수 있다. 한편, 심판대상조항들로 인하여 달성하고자 하는 공익은 민법 등에 모순되지 않는 정확한 신분관계의 공시로 인한 사회혼란의 방지, 특히 민법상 친생추정제도와 모순되는 출생신고를 방지하는 것이나, 민법상 친생추정을 받는 생모와 그 남편의 혼인 외 출생자에 대한 출생신고가 담보될 수 없을 때 민법상 친생추정에 따른 법적 신분관계의 형성을 벗어나지 않는 범위에서 혼인 외 출생자를 보호하기 위해 생부의 출생신고를 허용된다면, 심판대상조항들을 통해 달성하고자 하는 공익은 훼손되지 않는다. 따라서 심판대상조항들로 달성하고자 하는 공익은, 민법상 친생추정을 받는 생모와 그 남편의 혼인 외 출생자에 대한 출생신고가 담보될 수 없을 때 민법상 친생추정에 따른 법적 신분관계의 형성을 벗어나지 않는 범위에서 혼인 외 출생자를 보호하기 위해 생부의 출생신고를 허용함으로써 가족생활의 자유를 보장하는 것보다 더 중하다고 볼 수 없다. 그렇다면, 심판대상조항들은 과잉금지원칙을 위배하여 생부인 청구인들의 가족생활의 자유를 침해한다. 재판관 이은애의 법정의견에 대한 보충의견 우리나라는 아동의 출생신고 의무를 일차적으로 부모에게만 부담시키고 있어 부모의 자발적 신고가 없으면 아동의 출생을 국가가 인지하기 어렵다. 이로 인하여 출생신고가 되지 않은 아동에게 생길 수 있는 문제를 개선하기 위해서 부모에 의한 출생신고가 이루어지기 전에 신속하게 아동의 출생에 관여한 의료기관에 의하여 출생사실이 통보되도록 하는 제도를 도입할 필요가 있다. 다만, 미혼모 등이 병원에서의 출산을 기피할 수 있으므로, 미혼모 등이 익명으로 출산하기를 원하는 경우에도 안전하게 출산할 수 있는 제도를 마련하여야 하고, 중장기적으로는 미혼모 등과 출생 아동에 대한 지원과 보호를 확대하는 등 제도적 보완책도 병행할 필요가 있다. 한편, 누구든지 자신이 출생한 지역의 관할 국가에 의하여 출생사실이 공적으로 기록되고 이를 증명할 수 있는 서류의 발급을 요청할 수 있어야 하며, 이러한 권리는 ‘인간의 권리’로서 아동의 국적이나 체류자격에 따라 그 보장의 필요성이 달라진다고 볼 수 없다. 그런데 우리나라의 가족관계등록부나 출입국관리법에 따라 운영되는 외국인등록제도는 외국인 아동의 출생등록제도로서 기능하지 못한다. 그러므로 외국 국적 또는 무국적 아동에게도 합법적 체류자격이 있는지 여부와 무관하게 출생등록이 가능하도록 신분등록제도를 개선하여야 할 것이며, 이러한 아동의 출생등록될 권리를 실질적으로 보장하기 위하여는 이를 단지 법적으로만 허용하는 데 그치는 것이 아니라, 미등록 체류사실이 출생등록에 저해가 되거나 단속으로 이어지지 않도록 보장 장치를 마련함으로써 외국인 부모가 아동의 출생등록을 위한 행정절차에 쉽게 접근할 수 있는 제도적ㆍ현실적 여건도 함께 갖추어야 할 것이다.
